РЕШЕНИЕ
по делу № 14-17-20 (024/01/17-970/2020)
15 декабря 2020 года г. Красноярск
Резолютивная часть решения оглашена 10 декабря 2020 года.
В полном объеме решение изготовлено 15 декабря 2020 года.
Комиссия Красноярского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: председатель Комиссии - <…>, заместитель руководителя управления – начальник контрольного отдела; члены Комиссии - <…>, начальник отдела контроля органов власти; <…>, главный специалист-эксперт отдела контроля органов власти, рассмотрела дело № 14-17-20 (024/01/17-970/2020), возбужденное в отношении Краевого государственного автономного учреждения «Красноярский региональный инновационно-технологический бизнес-инкубатор» (ИНН 2466230370, ОГРН 1102468027056, 660041, г. Красноярск, пр. Свободный, 75) (далее – КГАУ «КРИТБИ») по признакам нарушения части 1 и 5 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – ФЗ «О защите конкуренции»).
Настоящее дело рассмотрено 10.12.2020 в формате видео-конференц-связи в присутствии представителя Ответчика <…>, действующей на основании доверенности № 07/20 от 18.05.2020, личность удостоверена паспортом,
в отсутствие Заявителя, уведомленного надлежащим образом о дате и времени рассмотрения дела,
УСТАНОВИЛА:
В адрес Красноярского УФАС России поступило заявление <…> (вх. № 19387 от 05.11.2019) о проведении проверки действий КГАУ «КРИТБИ», связанных с заключением договора № 78/19 от 05.11.2019 на выполнение работ по текущему ремонту крыльца помещения, расположенного в здании по адресу: г. Красноярск, пр. Свободный, 75, пом. 12, с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) - ООО «Культбытстрой-Стандарт», на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства.
По результатам рассмотрения вышеуказанного заявления, в связи с выявлением в действиях КГАУ «КРИТБИ» признаков нарушения пунктов 1 и 5 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции», выразившихся во включении в Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд КГАУ «КРИТБИ» (далее – Положение о закупке) нормы, предусматривающей возможность закупки товаров, работ, услуг малого объема у единственного поставщика на сумму, не превышающую 1 000 000 (одного миллиона) рублей, приказом Красноярского УФАС России № 87 от 10.04.2020 возбуждено настоящее дело.
Определением от 10.04.2020 о назначении дела к рассмотрению в качестве Заявителя к участию в деле привлечен <…>, в качестве Ответчика – КГАУ «КРИТБИ», рассмотрение дела назначено на 28.05.2020.
28.05.2020 рассмотрение дела отложено ввиду отсутствия кворума для рассмотрения дела, о чем вынесено соответствующее определение, дело назначено к рассмотрению на 09.07.2020.
09.07.2020 дело рассмотрено в присутствии Заявителя - <…>, представителя Ответчика <…>
Заявитель поддержал доводы антимонопольного органа, а также доводы, изложенные в ранее представленных пояснениях (вх. № 6657 от 17.04.2020).
Представитель Ответчика не согласен с вменяемым Комиссией антимонопольного органа правонарушением, поддержал доводы, изложенные в ранее представленных пояснениях (исх. № К-232 от 22.05.2020; вх. № 9264 от 25.05.2020), считает, что КГАУ «КРИТБИ» действовало с учетом требований действующего законодательства.
Определением от 09.07.2020 об отложении рассмотрения дела рассмотрение дела в связи с необходимостью получения дополнительных доказательств отложено на 26.08.2020, срок рассмотрения дела продлен до 10.01.2021.
26.08.2020 дело рассмотрено в присутствии представителя Ответчика <…>, в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом уведомленных о дате и времени рассмотрения дела.
Представитель Ответчика не согласна с вменяемым Комиссией антимонопольного органа нарушением, поддержала доводы, изложенные в представленных ранее пояснениях. Дополнительно пояснила, что в настоящее время КГАУ «КРИТБИ» составлен проект нового Положения о закупке, которое должно быть в ближайшее время утверждено Наблюдательным советом КГАУ «КРИТБИ», ввиду чего ходатайствовала об отложении рассмотрения дела в целях представления утвержденного Положения о закупке.
Определением от 26.08.2020 об отложении рассмотрения дела рассмотрение дела отложено на 23.09.2020.
23.09.2020 дело рассмотрено в присутствии представителя ответчика <…>, в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом уведомленных о дате и времени рассмотрения дела.
Представитель Ответчика сообщила Комиссии, что Учреждением принято новое Положение о закупке, которое было опубликовано в Единой информационной системе в сфере закупок https://zakupki.gov.ru 11.09.2020.
Определением от 23.09.2020 рассмотрение дела отложено в связи с принятием заключения об обстоятельствах дела на 10.11.2020.
Копия заключения об обстоятельствах дела направлена в адрес лиц, участвующих в деле (исх. № 17353А от 30.09.2020).
10.11.2020 представитель Ответчика заявил ходатайство об отложении рассмотрения дела до момента утверждения Наблюдательным советом КГАУ «КРИТБИ» изменений к Положению о закупке товаров, работ, услуг для нужд краевого государственного автономного учреждения «Красноярский региональный инновационно-технологический бизнес-инкубатор», утвержденному протоколом Наблюдательного совета КГАУ «КРИТБИ» № 3 от 11.09.2020.
Определением от 10.11.2020 об отложении рассмотрения дела заседание Комиссии отложено на 10.12.2020.
10.12.2020 дело рассмотрено в формате видео-конференц-связи в присутствии представителя Ответчика <…>., в отсутствие Заявителя, уведомленного надлежащим образом о дате и времени рассмотрения дела.
Представитель Ответчика пояснила, что Учреждением были внесены изменения в Положение о закупке от 11.09.2020, согласно которым пункт 46 раздела 2 главы 15 Положения о закупке от 11.09.2020 изложен в новой редакции: закупка у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя может осуществляться в случае, если осуществляется закупка продукции у государственных учреждений.
При рассмотрении настоящего дела Комиссией установлены следующие, имеющие значение для рассмотрения дела, обстоятельства.
КГАУ «КРИТБИ» зарегистрировано 16.06.2010 Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы № 23 по Красноярскому краю в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным номером – 1102468027056.
В п. 1.3 Устава КГАУ «КРИТБИ», утверждённого приказом агентства науки и инновационного развития Красноярского края от 25.01.2017 № 4п (далее – Устав), указано, что учреждение является унитарной некоммерческой организацией, не имеет извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяет полученную прибыль между участниками.
Согласно п. 1.2 Устава учредителем и собственником имущества Учреждения является Красноярский край. Функции и полномочия учредителя Учреждения осуществляют Агентство науки и инновационного развития, иные органы государственной власти Красноярского края в случаях, предусмотренных действующим законодательством и Уставом.
Из п. 2.1 и 2.2 Устава следует, что Учреждение создано для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий учредителя в сфере научно-технической и инновационной деятельности. Предметом деятельности Учреждения является создание благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства в научно-технической, инновационной и производственной сферах путем создания материально-технической, экономической, информационной базы.
02.11.2018 Наблюдательным советом КГАУ «КРИТБИ» утверждено Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд КГАУ «КРИТБИ».
Согласно статье 3 Положения о закупке оно регулирует отношения, связанные с проведением закупок для нужд КГАУ «КРИТБИ» (далее – Заказчик). Целями регулирования Положения являются: обеспечение эффективного использования средств; развитие добросовестной конкуренции; обеспечение гласности и прозрачности осуществления закупок; предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере осуществления закупок; создание условий для своевременного и полного обеспечения нужд Заказчика товарами, работами и услугами надлежащего качества на выгодных условиях.
В соответствии со статьей 1 Положения о закупке закупкой у единственного поставщика признается способ закупки, при котором Заказчик предлагает заключить договор одному определенному им поставщику (подрядчику, исполнителю) без проведения конкурентных процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
В пунктах 1 и 2 статьи 11 Положения о закупке указано, что конкурентные закупки осуществляются следующими способами: путем проведения торгов (конкурс (открытый конкурс, конкурс в электронной форме, закрытый конкурс), аукцион (открытый аукцион, аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок (запрос котировок в электронной форме, закрытый запрос котировок), запрос предложений (запрос предложений в электронной форме, закрытый запрос предложений). Неконкурентные закупки осуществляются путем проведения закупки у единственного поставщика.
Из подпункта 25 пункта 1 статьи 51 Положения о закупке следует, что проведение закупки у единственного поставщика осуществляется Заказчиком в случае необходимости закупки товаров (работ, услуг) стоимостью не более 1 000 000 руб., включая НДС. В данном случае структурное подразделение Заказчика, имеющее потребность в конкретном товаре, работе, услуге, готовит и выносит на рассмотрение Закупочной комиссии заявку с приложением сравнительного анализа, проведенного на основании также прилагаемых к заявке не менее трех оформленных надлежащим образом коммерческих предложений, с указанием цен товара, работы, услуги, предлагаемых различными поставщиками (подрядчиками, исполнителями). Критериями выбора победителя по результатам сравнительного анализа могут быть цена, качественные и (или) функциональные характеристики (потребительские свойства) товара, качество работ, услуг, сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг.
Согласно сведениям, представленным КГАУ «КРИТБИ» (исх. № К-114 от 26.02.2020; вх. № 3010 от 27.02.2020), за 2018 год КГАУ «КРИТБИ» было проведено 102 закупки, из которых 2 путем запроса коммерческих предложений, 2 путем запроса котировок и 98 путем проведения закупки у единственного поставщика. За 2019 год КГАУ «КРИТБИ» было проведено 150 закупок, из которых 1 путем проведения открытого конкурса, 2 путем запроса котировок и 147 путем проведения закупки у единственного поставщика. Практически все закупки у единственного поставщика произведены на конкурентных рынках.
В дополнение к ранее поданному заявлению <…> (вх. № 6657 от 17.04.2020) сообщил, что Заказчик - КГАУ «КРИТБИ», по его мнению, неправомерно увеличил срок выполнения работ подрядчиком - ООО «Культбытстрой-Стандарт» по договору № 78/19 от 05.11.2019 путем заключения дополнительного соглашения к договору.
Из письменных пояснений КГАУ «КРИТБИ» (исх. № К-232 от 22.05.2020; вх. № 9264 от 25.05.2020) следует, что учреждение считает свои действия правомерными, поскольку при подготовке и утверждении Положения о закупке КГАУ «КРИТБИ» действовало в пределах своих прав и полномочий, установленных Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – ФЗ «О закупках»), поэтому его действия не могут быть квалифицированы как нарушение статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции». ФЗ «О закупках» не ограничивает право заказчика осуществлять закупки у единственного контрагента в зависимости от цены договора, заключаемого с одним контрагентом, от общей суммы закупок, осуществляемых таким способом в течение какого-либо периода времени, а также от количества договоров, которые могут быть заключены без осуществления конкурентных закупок. Кроме того, формулировка пп. 25 п. 1 ст. 51 Положения о закупке не ограничивает конкуренцию на товарных рынках. Размещение плана закупки товаров, работ, услуг на срок не менее чем один год в ЕИС обеспечивает информационную открытость, что позволяет потенциальным участникам закупок предварительно проанализировать перечень данных закупок и принять решение о возможности направления своего коммерческого предложения Учреждению. Более половины договоров, заключенных КГАУ «КРИТБИ» в период с 2018г. по истекший период 2020г., заключены по результатам закупки у единственного поставщика, но на сумму, не превышающую предельный размер стоимости закупки у единственного поставщика, установленный в п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
В соответствии с письменными пояснениями КГАУ «КРИТБИ» (исх. № К-466 от 17.08.2020; вх. № 14937 от 18.08.2020), договор с ООО «Культбытстрой-Стандарт» заключен на основании ст. 51 Положения о закупке, которая позволяет Учреждению заключать договоры с единственным поставщиком на сумму, не превышающую 1 000 000 рублей (вышеуказанный договор заключен на сумму 876 000 рублей). Увеличение сроков работ по договору с ООО «Культбытстрой-Стандарт» произошло из-за резкого снижения среднесуточной температуры воздуха, в связи с чем срок выполнения работ пришлось продлить, на основании ст. 450 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ), для установления теплового контура, который ранее был не предусмотрен в ведомости объемов работ. Относительно рассмотрения заявки <…> КГАУ «КРИТБИ» отмечает, что в протоколе №1 от 25.10.2019 указано, что на рассмотрение закупочной комиссии поступила данная заявка, соответственно, комиссия рассматривала заявку со всеми её приложениями, в том числе и тремя коммерческими предложениями. В протоколе отражена только заявка ООО «Культбытстрой-Стандарт», поскольку закупочной комиссией было принято решение заключить договор с ООО «Культбытстрой-Стандарт», так как данное Общество предложило наименьшую стоимость работ, что соответствует критериям выбора победителя, установленным в п. 25 п. 1 ст. 51 Положения о закупке.
Согласно пояснениям КГАУ «КРИТБИ» (исх. № К-626 от 16.09.2020; вх. № 16642 от 16.09.2020), протоколом Наблюдательного совета № 3 от 11.09.2020 утверждено новое Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд КГАУ «КРИТБИ» (далее – Положение о закупке от 11.09.2020). Данное положение было размещено 11.09.2020 в Единой информационной системе в сфере закупок https://zakupki.gov.ru.
В пункте 45 раздела 2 главы 15 Положения о закупке от 11.09.2020 указано, что закупка у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя может осуществляться в случае, если осуществляется закупка товаров, работ, услуг на сумму, не превышающую 600 000 (шестьсот тысяч) рублей с учетом налогов по одной сделке. В данном случае структурное подразделение Заказчика, имеющее потребность в конкретном товаре, работе, услуге, готовит и выносит на рассмотрение Закупочной комиссии заявку с приложением сравнительного анализа, проведенного на основании также прилагаемых к заявке не менее пяти оформленных надлежащим образом коммерческих предложений или принскринов с официальных сайтов потенциальных поставщиков (исполнителей, подрядчиков) с указанием цен товара, работы, услуги, предлагаемых различными поставщиками (подрядчиками, исполнителями). Критериями выбора победителя по результатам сравнительного анализа могут быть цена, качественные и (или) функциональные характеристики (потребительские свойства) товара, качество работ, услуг, сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг. При закупке товаров, работ, услуг до 600 000 (шестисот тысяч) рублей включительно Заказчик вправе использовать иной способ закупки, установленный настоящим Положением с учетом требований к порядку его подготовки и проведения.
Кроме того, из пункта 46 раздела 2 главы 15 Положения о закупке от 11.09.2020 следует, что закупка у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя может осуществляться в случае, если осуществляется закупка продукции у государственных учреждений, государственных унитарных предприятий.
23.09.2020, на основании статьи 48.1 ФЗ «О защите конкуренции», Комиссией было принято заключение об обстоятельствах дела №14-17-20 (024/01/17-970/2020); лицам, участвующим в деле, было предложено представить Комиссии пояснения, дополнительные доказательства и привести доводы в письменной форме в отношении обстоятельств, изложенных в заключении об обстоятельствах дела.
От Ответчика поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела, а также письменные пояснения (исх. № К-783 от 09.11.2020, вх. № 19763 от 10.11.2020), согласно которым КГАУ «КРИТБИ» намерено внести изменения в Положение о закупке, вместе с тем заседание Наблюдательного совета Учреждения назначено на 13.11.2020, ранее внести изменения не представлялось возможным ввиду отсутствия кворума, необходимого для принятия решения об утверждении изменений в Положение о закупке членами Наблюдательного совета Учреждения.
04.12.2020 КГАУ «КРИТБИ» были представлены изменения в Положение о закупке от 11.09.2020, согласно которым пункт 46 раздела 2 главы 15 Положения о закупке от 11.09.2020 изложен в новой редакции: закупка у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя может осуществляться в случае, если осуществляется закупка продукции у государственных учреждений (утв. решением Наблюдательного совета Учреждения (протокол № 4 от 13.11.2020). Изменения в Положение о закупке от 11.09.2020 размещены в ЕИС 20.11.2020.
Комиссия, исследовав материалы дела, ознакомившись с позицией лиц, участвующих в деле, отмечает следующее.
Пунктом 1 части 2 статьи 1 ФЗ «О закупках» установлено, что настоящий Федеральный закон устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг государственными корпорациями, государственными компаниями, публично-правовыми компаниями, субъектами естественных монополий, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов, автономными учреждениями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов.
Поскольку КГАУ «КРИТБИ» является автономным учреждением, то при осуществлении закупок оно должно руководствоваться ФЗ «О закупках».
02.11.2018 Наблюдательным советом КГАУ «КРИТБИ» утверждено Положение о закупках товаров, работ, услуг для нужд КГАУ «КРИТБИ».
Согласно части 1 статьи 2 ФЗ «О закупках» при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки.
Частью 2 статьи 2 ФЗ «О закупках» установлено, что Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.
Однако положения ФЗ «О закупках» не регламентируют процедуры осуществления юридическими лицами закупочной деятельности, а определяют основные принципы и требования, направленные на обеспечение прозрачности закупочной деятельности, которыми должны руководствоваться заказчики.
Частью 1 статьи 3 ФЗ «О закупках» предусмотрено, что при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами: информационная открытость закупки; равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки; целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика; отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.
Указанные принципы вне зависимости от способа закупки должны соблюдаться в полной мере.
Действия заказчика должны соответствовать целям, указанным в части 1 статьи 3 ФЗ «О закупках», при этом праву заказчика на своевременное и полное удовлетворение потребностей в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности корреспондирует обязанность по обеспечению возможности участия юридических и физических лиц в закупке на конкурентной основе, стимулированию такого участия, развитию добросовестной конкуренции, обеспечению гласности и прозрачности закупки, предотвращению коррупции и других злоупотреблений (указанная правовая позиция нашла отражение также в Постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 14.08.2015 по делу № А60-47219/2014).
Как указано выше, подпунктом 25 пункта 1 статьи 51 Положения о закупке установлено, что проведение закупки у единственного поставщика осуществляется Заказчиком в случае необходимости закупки товаров (работ, услуг) стоимостью не более 1 000 000 руб., включая НДС.
Как показывает анализ проведённых Учреждением закупок за 2018-2019 годы, наличие в Положении о закупке названного условия позволяет осуществлять размещение заказа у единственного поставщика практически по всем потребностям КГАУ «КРИТБИ», создает возможность для последнего привлекать для выполнения работ аффилированных или заинтересованных лиц без проведения конкурентных процедур.
Действия заказчика по установлению в Положении о закупках названной предельной суммы в размере 1 000 000 рублей, на которую допускается закупка у единственного поставщика, имеет своими последствиями ограничение конкуренции на соответствующих товарных рынках, поскольку хозяйствующие субъекты, выступающие единственными поставщиками (подрядчиками, исполнителями), получают преимущества при осуществлении предпринимательской деятельности, что нарушает принцип отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.
Кроме того, применение такого способа закупки как размещение заказа у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) возможно только в той мере, в которой применение конкурентных способов закупки является невозможным либо экономически нецелесообразным.
Заказчикам при осуществлении своей деятельности необходимо руководствоваться Стандартом осуществления закупочной деятельности отдельных видов юридических лиц, утвержденным ФАС России, согласно которому наиболее предпочтительным способом определения победителя является проведение конкурса, аукциона в связи с тем, что за счет достаточных сроков подачи заявок и заключения договора указанные процедуры обеспечивают расширение числа участников закупок, а также минимизируют риски совершения согласованных действий заказчика и участника закупки.
При этом, как указывает ФАС России, для обеспечения гласности и открытости закупочной деятельности, снижения коррупционных проявлений, целесообразно осуществлять закупку товаров, работ, услуг преимущественно путем проведения аукциона, конкурса.
Кроме того, с целью недопущения коррупционных проявлений, для реализации принципа прозрачности и гласности проводимых закупок, а также развития добросовестной конкуренции заказчикам рекомендуется расширять число закупок, проводимых в электронной форме.
Таким образом, заказчики не наделены абсолютным правом самостоятельно определять случаи закупки у единственного поставщика и при разработке Положения о закупках заказчикам необходимо руководствоваться принципами, установленными ФЗ «О закупках».
Независимо от наличия конкурентного рынка статья Положения о закупках, устанавливающая предельную максимальную цену для заключения договора с единственным поставщиком, создает возможность привлечения исполнителя без проведения торгов (конкурса/аукциона), что, в свою очередь, приводит к дискриминации и ограничению конкуренции. При этом указание в Положении о закупке на иные способы закупки не свидетельствует об отсутствии нарушения со стороны учреждения, поскольку сам факт допустимости закупки у единственного поставщика на конкурентном рынке без каких-либо ограничений является неправомерным. (Указанный вывод находит свое отражение и в судебной практике, см. Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда № А33-24280/2017 от 05.06.2018).
Аналогичная позиция изложена Президиумом Верховного Суда РФ в пункте 9 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 « 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», где указано, что избрание заказчиком способа закупки, который повлек за собой необоснованное ограничение круга потенциальных участников, нарушает принципы осуществления закупочной деятельности и положения Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – ФЗ «О защите конкуренции»).
Закрепленные заказчиком в положении о закупке условия позволяют осуществлять закупку у единственного поставщика во всех случаях и при любых потребностях без проведения конкурентных процедур; независимо от наличия конкурентного рынка создают возможность привлечения исполнителя без проведения торгов (конкурса/аукциона), что, в свою очередь, приводит к дискриминации и ограничению конкуренции.
При этом принцип отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки является одним из основополагающих принципов ФЗ «О закупках», соблюдение которого, в свою очередь, направлено на обеспечение как прав хозяйствующих субъектов, так и эффективности расходования бюджетных средств, осуществления закупок по обоснованным рыночным ценам, сложившимся в условиях свободного спроса и предложения.
В свою очередь, при проведении торгов имеет место состязательность участников, конкурирующих между собой за право заключить договор, и стремящихся выдвинуть организатору торгов наиболее выгодные условия договора по поставке товаров, выполнению работ или оказанию услуг. Именно торги позволяют максимально использовать механизм конкуренции и состязательности участников, достигать наиболее выгодных результатов, выдвигая более жесткие требования и условия по гарантиям исполнения, что и отвечает юридической природе торгов.
Проведение публичных процедур способствует развитию конкуренции за обладание правом исполнения договора путем создания условий для выбора контрагента, предлагающего наилучшие условия, что обеспечивает равный доступ к исполнению договора всех заинтересованных лиц.
Кроме того, проведение торгов обеспечивает выбор наилучшего исполнителя заказа по цене, времени и качеству исполнения. Тем самым, только при проведении конкурентных процедур наилучшим образом достигаются принципы эффективного расходования денежных средств на приобретение товаров, работ и услуг, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.
Соответственно, наличие в Положении о закупке условия, предусматривающего возможность осуществлять любые закупки у единственного поставщика в обход конкурентных процедур, не позволяет прийти к выводу о том, что принципы эффективного расходования финансовых средств и отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки считаются соблюденными.
Указанное фактически является злоупотреблением КГАУ «КРИТБИ» своим правом на самостоятельное установление в Положении о закупке требований к закупке, в том числе порядка подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условий их применения.
Закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика целесообразна в случае, если такие товары, работы, услуги обращаются на низкоконкурентных рынках или проведение конкурсных, аукционных процедур нецелесообразно по объективным причинам (например, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, последствий непреодолимой силы). Кроме того, закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика возможна по результатам несостоявшейся конкурентной закупочной процедуры.
Также в положении о закупке целесообразно предусмотреть обязанность обоснования необходимости заключения заказчиком договора с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), начальной (максимальной) цены договора и выбора им конкретного поставщика (исполнителя, подрядчика), с которым заключается такой договор.
Вместе с тем нормы, содержащиеся в Положении о закупке для нужд КГАУ «КРИТБИ», почти полностью исключают возможность проведения каких-либо конкурентных процедур при осуществлении закупки до 1 000 000 рублей.
Так, из письма Минэкономразвития России от 17.02.2016 №Д28и-470 следует, что злоупотребление правом закупки у единственного поставщика может повлечь нарушение норм Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Факт исключения возможности проведения каких-либо конкурентных процедур подтверждается сведениями, представленными КГАУ «КРИТБИ» (исх. № К-114 от 26.02.2020; вх. № 3010 от 27.02.2020): за 2018 год КГАУ «КРИТБИ» было проведено 102 закупки, из которых 2 путем запроса коммерческих предложений, 2 путем запроса котировок и 98 путем проведения закупки у единственного поставщика. За 2019 год КГАУ «КРИТБИ» было проведено 150 закупок, из которых 1 путем проведения открытого конкурса, 2 путем запроса котировок и 147 путем проведения закупки у единственного поставщика. Таким образом, более 96% закупок КГАУ «КРИТБИ» произведены у единственного поставщика.
Согласно статьям 8, 34 Конституции Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
В соответствии с частью 2 статьи 1 ФЗ «О защите конкуренции» целями ФЗ «О защите конкуренции» являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Частью 1 статьи 3 ФЗ «О защите конкуренции» установлено, что названный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
В соответствии с пунктом 7 статьи 4 ФЗ «О защите конкуренции» под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 ФЗ «О защите конкуренции», к числу которых относится: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Часть 1 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции» устанавливает запрет на действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений.
Частью 5 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции» установлено, что положения части 1 настоящей статьи распространяются, в том числе на все закупки товаров, работ, услуг, осуществляемые в соответствии с ФЗ «О закупках».
Для определения факта нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции», необходимо, прежде всего, установить как сам товарный рынок, на котором предполагается влияние на конкуренцию, так и состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке. С указанной целью Комиссией проведен анализ состояния конкуренции.
В соответствии с пунктом 10.9 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220 (далее - Порядок), по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции», анализ состояния конкуренции на товарном рынке включает следующие этапы:
- определение временного интервала исследования товарного рынка;
- определение предмета торгов;
- определение состава хозяйствующих субъектов, участвующих в торгах.
Поскольку КГАУ «КРИТБИ» в исследуемый период более 96% закупок осуществляло у единственного поставщика, то Комиссия считает необходимым выделить товарные рынки, на которых производится большая часть закупок Учреждения, и установить являются ли данные рынки конкурентными. Согласно представленным реестрам закупок большинство закупок учреждения осуществлено по коду ОКВЭД 73.1 – деятельность рекламная, ОКВЭД 73.1 является подгруппой и включен в раздел 73 «Деятельность рекламная и исследование конъюнктуры рынка».
Товарный рынок в данном случае определен как рынок услуг, связанных с осуществлением рекламной деятельности.
Временной интервал определен исходя из цели исследования – анализа состояния конкурентной среды на указанном рынке в период с января 2018г. по декабрь 2019г.
В соответствии с пунктом 4 статьи 4 ФЗ «О защите конкуренции» под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.
В рассматриваемом случае нарушение антимонопольного законодательства совершено на товарном рынке услуг, связанных с осуществлением рекламной деятельности.
Согласно пункту 1 статьи 4 ФЗ «О защите конкуренции» под товаром понимается объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.
Следовательно, под товаром, в том смысле, какой в него вкладывает ФЗ «О защите конкуренции», понимаются услуги, связанные с осуществлением рекламной деятельности.
Согласно информации, представленной статистикой сайта https://www.rusprofile.ru, 117 организаций в Красноярском крае имеют основной ОКВЭД деятельность рекламная (73.1). При этом указанный ОКВЭД как дополнительный вид деятельности имеют 1 187 организаций на территории Красноярского края.
Таким образом, имеется большое количество лиц, имеющих возможность участвовать в торгах, проводимых на товарном рынке оказания услуг по рекламной деятельности. При этом за анализируемый период КГАУ «КРИТБИ» не было проведено ни одной конкурентной закупки услуг (товаров, работ), связанных с осуществлением рекламной деятельности по коду ОКВЭД 73.1.
Схожие результаты будут при анализе иных товарных рынков, на которых КГАУ «КРИТБИ» осуществляло свои закупки в рассматриваемый период (услуги на обеспечения безопасности и проведения расследований (ОКВЭД 80), услуги страхования (ОКВЭД 66.0) и иные).
Комиссия отклоняет довод Заявителя о том, что КГАУ «КРИТБИ» неправомерно заключило договор с ООО «Культбытстрой-Стандарт» без проведения конкурентных процедур, а также продлило срок выполнения работ по договору ввиду следующего.
Частью 2 статьи 2 ФЗ «О закупках» установлено, что положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и осуществления закупок способами, указанными в частях 3.1 и 3.2 статьи 3 настоящего Федерального закона, порядок и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.
В подпункте 25 пункта 1 статьи 51 Положения о закупке, действовавшего на момент совершения закупки, указано, что проведение закупки у единственного поставщика осуществляется Заказчиком в случае необходимости закупки товаров (работ, услуг) стоимостью не более 1 000 000 руб., включая НДС. В данном случае структурное подразделение Заказчика, имеющее потребность в конкретном товаре, работе, услуге, готовит и выносит на рассмотрение Закупочной комиссии заявку с приложением сравнительного анализа, проведенного на основании также прилагаемых к заявке не менее трех оформленных надлежащим образом коммерческих предложений с указанием цен товара, работы, услуги, предлагаемых различными поставщиками (подрядчиками, исполнителями). Критериями выбора победителя по результатам сравнительного анализа могут быть цена, качественные и (или) функциональные характеристики (потребительские свойства) товара, качество работ, услуг, сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг.
Как установлено Комиссией, 17.10.2019 и.о. исполнительного директора КГАУ «КРИТБИ» <…> поступила заявка <…>, заместителя исполнительного директора, на проведение закупки у единственного поставщика для выполнения работ по текущему ремонту крыльца помещения, расположенного в здании по адресу: г. Красноярск, пр. Свободный, д. 75, пом. 12. Согласно указанной заявке <…>предлагает заключить договор с ООО «Культбытстрой-Стандарт», поскольку им предложена самая низкая цена на выполнение данного вида работ. В подтверждение доводов <…>прилагает техническое задание, локальный сметный расчет и коммерческие предложения от ООО СК «Система», ООО «Культбытстрой-Стандарт» и ООО «ПромСнаб».
25.10.2019 закупочной комиссией была рассмотрена заявка <…> и принято решение о заключении договора с ООО «Культбытстрой-Стандарт», как с контрагентом, сделавшим наиболее низкое предложение стоимости работ, о чем составлен протокол № 1 на осуществление закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).
Частью 1 статьи 450 ГК РФ предусмотрено, что изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими законами или договором.
Согласно пункту 4.1 договора № 78/19 от 05.11.2019, заключенному между КГАУ «КРИТБИ» и ООО «Культбытстрой-Стандарт», срок выполнения работ – 10.11.2019г. Изменение сроков выполнения работ допускается только по соглашению сторон при возникновении непредвиденных обстоятельств, за которые не отвечает ни одна из сторон. Увеличение срока выполнения работ в связи с просрочкой, допущенной по вине Подрядчика, не допускается.
11.11.2019 между КГАУ «КРИТБИ» и ООО «Культбытстрой-Стандарт» заключено дополнительное соглашение № 2, согласно которому срок выполнения работ продлен до 08.12.2019.
Следовательно, с учетом Положения о закупке, действующего на момент заключения договора, условий договора № 78/19 от 05.11.2019 и действующего законодательства, Комиссия полагает, что у КГАУ «КРИТБИ» было право заключить договор № 78/19 от 05.11.2019 с ООО «Культбытстрой-Стандарт» без проведения торгов и продлить срок выполнения работ по договору посредством заключения дополнительного соглашения.
Протоколом Наблюдательного совета КГАУ «КРИТБИ» № 3 от 11.09.2020 утверждено новое Положение о закупке от 11.09.2020, в котором изменен пункт, позволяющий осуществлять закупки у единственного поставщика на сумму, не превышающую 1 000 000 рублей, так, в Положении о закупке от 11.09.2020 данная сумма снижена до 600 000 рублей. Указанную сумму Комиссия считает обоснованной ввиду следующего.
Сумма закупок в размере 600 000 рублей соответствует средней стоимости договоров, заключаемых КГАУ «КРИТБИ», направлено на обеспечение целей антимонопольного законодательства и является общепринятым пределом, определенным законодателем (в пункте 4 части 1 статьи 93 ФЗ «О контрактной системе») при осуществлении закупок малых объемов у единственного поставщика для обеспечения текущей деятельности заказчика.
Учитывая, что цели и принципы ФЗ «О закупках» и ФЗ «О контрактной системе» идентичны, по мнению Комиссии, при разработке нового Положения о закупке КГАУ «КРИТБИ» должно было при определении случаев размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), прежде всего, руководствоваться статьей 93 ФЗ «О контрактной системе».
Данная правовая позиция о допустимости установления предела закупки у единственного поставщика на основании предела закупки у единственного поставщика, установленного ФЗ «О контрактной системе», подтверждается и судебной практикой (Решение Арбитражного суда Красноярского края от 01.02.2018 по делу №А33-24280/2017, Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 05.06.2018 по делу А33-24280/2017).
Комиссия полагает, что Положение о закупке от 11.09.2020 в данной части соответствует требованиям действующего законодательства и не ограничивает конкуренцию.
Также Комиссия в заключении об обстоятельствах дела от 23.09.2020 отмечала, что пункт 46 раздела 2 главы 15 Положения о закупке от 11.09.2020, предусматривающий возможность закупки у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя в случае, если осуществляется закупка продукции у государственных учреждений, государственных унитарных предприятий, предоставляет государственным унитарным предприятиям преимущественные условия заключения договоров с Учреждением и, соответственно, приоритетный доступ на товарные рынки, нивелирует возможность на участие в процедуре закупки иным потенциальным участникам закупки, имеющим возможность своевременно и качественно исполнить обязательства по договору, является дискриминационным, необоснованно ограничивающим конкуренцию условием и нарушает пункт 2 части 1 статьи 3 ФЗ «О закупках».
КГАУ «КРИТБИ» были внесены изменения в Положение о закупке от 11.09.2020 в части исключения слов «государственных унитарных предприятий».
Несмотря на то обстоятельство, что КГАУ «КРИТБИ» изменен пункт Положения о закупке, предусматривающий закупку товаров, работ, услуг малого объема у единственного поставщика на сумму, не превышающую 1 000 000 (одного миллиона) рублей, это не исключает тот факт, что Учреждением было совершено нарушение антимонопольного законодательства.
В соответствии с вышеизложенным, Комиссия пришла к выводу о наличии в действиях КГАУ «КРИТБИ» нарушения частей 1 и 5 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции» в части включения в Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд КГАУ «КРИТБИ» положения, предусматривающего закупку товаров, работ, услуг малого объема у единственного поставщика на сумму, не превышающую 1 000 000 (одного миллиона) рублей, что позволяло КГАУ «КРИТБИ» безальтернативно проводить закупки у единственного поставщика по всем потребностям учреждения до 1 000 000 (одного миллиона) рублей, противоречит принципам, установленным частью 1 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», имеет результатом необоснованное ограничение конкуренции при проведении закупок, а также нарушает права хозяйствующих субъектов на участие в закупках, организуемых в целях удовлетворения нужд КГАУ «КРИТБИ».
В связи с тем, что КГАУ «КРИТБИ» в ходе рассмотрения настоящего дела были внесены изменения в Положение о закупке в части уменьшения суммы, до которой может осуществляться закупка у единственного поставщика (с 1 000 000 рублей до 600 000 рублей), Комиссия приходит к выводу об отсутствии необходимости в выдаче КГАУ «КРИТБИ» обязательного для исполнения предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства в связи с его добровольным устранением.
Учитывая изложенное, руководствуясь статьями 17, 23, 39, 41, 49 ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства
РЕШИЛА:
1. Признать Краевое государственное автономное учреждение «Красноярский региональный инновационно-технологический бизнес-инкубатор» нарушившим части 1 и 5 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части включения в Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд КГАУ «КРИТБИ» положения, предусматривающего закупку товаров, работ, услуг малого объема у единственного поставщика на сумму, не превышающую 1 000 000 (одного миллиона) рублей, что позволило КГАУ «КРИТБИ» безальтернативно проводить закупки у единственного поставщика по всем потребностям учреждения до 1 000 000 (одного миллиона) рублей, противоречит принципам, установленным частью 1 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», имеет результатом необоснованное ограничение конкуренции при проведении закупок, а также нарушает права хозяйствующих субъектов на участие в закупках, организуемых в целях удовлетворения нужд КГАУ «КРИТБИ».
2. Предписание об устранении нарушения не выдавать в связи с тем, что допущенное нарушение ответчиком устранено.
Настоящее решение может быть обжаловано в порядке статьи 52 Федерального закона 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в течение трех месяцев с момента вынесения решения.
Председатель Комиссии <…>
Члены Комиссии <…>
<…>
stdClass Object
(
[vid] => 17560
[uid] => 5
[title] => РЕШЕНИЕ по делу № 14-17-20 (024/01/17-970/2020)
[log] =>
[status] => 1
[comment] => 1
[promote] => 0
[sticky] => 0
[nid] => 17560
[type] => solution
[language] => ru
[created] => 1608524646
[changed] => 1608524646
[tnid] => 0
[translate] => 0
[revision_timestamp] => 1608524646
[revision_uid] => 5
[body] => Array
(
[ru] => Array
(
[0] => Array
(
[value] =>
РЕШЕНИЕ
по делу № 14-17-20 (024/01/17-970/2020)
15 декабря 2020 года г. Красноярск
Резолютивная часть решения оглашена 10 декабря 2020 года.
В полном объеме решение изготовлено 15 декабря 2020 года.
Комиссия Красноярского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: председатель Комиссии - <…>, заместитель руководителя управления – начальник контрольного отдела; члены Комиссии - <…>, начальник отдела контроля органов власти; <…>, главный специалист-эксперт отдела контроля органов власти, рассмотрела дело № 14-17-20 (024/01/17-970/2020), возбужденное в отношении Краевого государственного автономного учреждения «Красноярский региональный инновационно-технологический бизнес-инкубатор» (ИНН 2466230370, ОГРН 1102468027056, 660041, г. Красноярск, пр. Свободный, 75) (далее – КГАУ «КРИТБИ») по признакам нарушения части 1 и 5 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – ФЗ «О защите конкуренции»).
Настоящее дело рассмотрено 10.12.2020 в формате видео-конференц-связи в присутствии представителя Ответчика <…>, действующей на основании доверенности № 07/20 от 18.05.2020, личность удостоверена паспортом,
в отсутствие Заявителя, уведомленного надлежащим образом о дате и времени рассмотрения дела,
УСТАНОВИЛА:
В адрес Красноярского УФАС России поступило заявление <…> (вх. № 19387 от 05.11.2019) о проведении проверки действий КГАУ «КРИТБИ», связанных с заключением договора № 78/19 от 05.11.2019 на выполнение работ по текущему ремонту крыльца помещения, расположенного в здании по адресу: г. Красноярск, пр. Свободный, 75, пом. 12, с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) - ООО «Культбытстрой-Стандарт», на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства.
По результатам рассмотрения вышеуказанного заявления, в связи с выявлением в действиях КГАУ «КРИТБИ» признаков нарушения пунктов 1 и 5 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции», выразившихся во включении в Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд КГАУ «КРИТБИ» (далее – Положение о закупке) нормы, предусматривающей возможность закупки товаров, работ, услуг малого объема у единственного поставщика на сумму, не превышающую 1 000 000 (одного миллиона) рублей, приказом Красноярского УФАС России № 87 от 10.04.2020 возбуждено настоящее дело.
Определением от 10.04.2020 о назначении дела к рассмотрению в качестве Заявителя к участию в деле привлечен <…>, в качестве Ответчика – КГАУ «КРИТБИ», рассмотрение дела назначено на 28.05.2020.
28.05.2020 рассмотрение дела отложено ввиду отсутствия кворума для рассмотрения дела, о чем вынесено соответствующее определение, дело назначено к рассмотрению на 09.07.2020.
09.07.2020 дело рассмотрено в присутствии Заявителя - <…>, представителя Ответчика <…>
Заявитель поддержал доводы антимонопольного органа, а также доводы, изложенные в ранее представленных пояснениях (вх. № 6657 от 17.04.2020).
Представитель Ответчика не согласен с вменяемым Комиссией антимонопольного органа правонарушением, поддержал доводы, изложенные в ранее представленных пояснениях (исх. № К-232 от 22.05.2020; вх. № 9264 от 25.05.2020), считает, что КГАУ «КРИТБИ» действовало с учетом требований действующего законодательства.
Определением от 09.07.2020 об отложении рассмотрения дела рассмотрение дела в связи с необходимостью получения дополнительных доказательств отложено на 26.08.2020, срок рассмотрения дела продлен до 10.01.2021.
26.08.2020 дело рассмотрено в присутствии представителя Ответчика <…>, в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом уведомленных о дате и времени рассмотрения дела.
Представитель Ответчика не согласна с вменяемым Комиссией антимонопольного органа нарушением, поддержала доводы, изложенные в представленных ранее пояснениях. Дополнительно пояснила, что в настоящее время КГАУ «КРИТБИ» составлен проект нового Положения о закупке, которое должно быть в ближайшее время утверждено Наблюдательным советом КГАУ «КРИТБИ», ввиду чего ходатайствовала об отложении рассмотрения дела в целях представления утвержденного Положения о закупке.
Определением от 26.08.2020 об отложении рассмотрения дела рассмотрение дела отложено на 23.09.2020.
23.09.2020 дело рассмотрено в присутствии представителя ответчика <…>, в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом уведомленных о дате и времени рассмотрения дела.
Представитель Ответчика сообщила Комиссии, что Учреждением принято новое Положение о закупке, которое было опубликовано в Единой информационной системе в сфере закупок https://zakupki.gov.ru 11.09.2020.
Определением от 23.09.2020 рассмотрение дела отложено в связи с принятием заключения об обстоятельствах дела на 10.11.2020.
Копия заключения об обстоятельствах дела направлена в адрес лиц, участвующих в деле (исх. № 17353А от 30.09.2020).
10.11.2020 представитель Ответчика заявил ходатайство об отложении рассмотрения дела до момента утверждения Наблюдательным советом КГАУ «КРИТБИ» изменений к Положению о закупке товаров, работ, услуг для нужд краевого государственного автономного учреждения «Красноярский региональный инновационно-технологический бизнес-инкубатор», утвержденному протоколом Наблюдательного совета КГАУ «КРИТБИ» № 3 от 11.09.2020.
Определением от 10.11.2020 об отложении рассмотрения дела заседание Комиссии отложено на 10.12.2020.
10.12.2020 дело рассмотрено в формате видео-конференц-связи в присутствии представителя Ответчика <…>., в отсутствие Заявителя, уведомленного надлежащим образом о дате и времени рассмотрения дела.
Представитель Ответчика пояснила, что Учреждением были внесены изменения в Положение о закупке от 11.09.2020, согласно которым пункт 46 раздела 2 главы 15 Положения о закупке от 11.09.2020 изложен в новой редакции: закупка у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя может осуществляться в случае, если осуществляется закупка продукции у государственных учреждений.
При рассмотрении настоящего дела Комиссией установлены следующие, имеющие значение для рассмотрения дела, обстоятельства.
КГАУ «КРИТБИ» зарегистрировано 16.06.2010 Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы № 23 по Красноярскому краю в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным номером – 1102468027056.
В п. 1.3 Устава КГАУ «КРИТБИ», утверждённого приказом агентства науки и инновационного развития Красноярского края от 25.01.2017 № 4п (далее – Устав), указано, что учреждение является унитарной некоммерческой организацией, не имеет извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяет полученную прибыль между участниками.
Согласно п. 1.2 Устава учредителем и собственником имущества Учреждения является Красноярский край. Функции и полномочия учредителя Учреждения осуществляют Агентство науки и инновационного развития, иные органы государственной власти Красноярского края в случаях, предусмотренных действующим законодательством и Уставом.
Из п. 2.1 и 2.2 Устава следует, что Учреждение создано для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий учредителя в сфере научно-технической и инновационной деятельности. Предметом деятельности Учреждения является создание благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства в научно-технической, инновационной и производственной сферах путем создания материально-технической, экономической, информационной базы.
02.11.2018 Наблюдательным советом КГАУ «КРИТБИ» утверждено Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд КГАУ «КРИТБИ».
Согласно статье 3 Положения о закупке оно регулирует отношения, связанные с проведением закупок для нужд КГАУ «КРИТБИ» (далее – Заказчик). Целями регулирования Положения являются: обеспечение эффективного использования средств; развитие добросовестной конкуренции; обеспечение гласности и прозрачности осуществления закупок; предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере осуществления закупок; создание условий для своевременного и полного обеспечения нужд Заказчика товарами, работами и услугами надлежащего качества на выгодных условиях.
В соответствии со статьей 1 Положения о закупке закупкой у единственного поставщика признается способ закупки, при котором Заказчик предлагает заключить договор одному определенному им поставщику (подрядчику, исполнителю) без проведения конкурентных процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
В пунктах 1 и 2 статьи 11 Положения о закупке указано, что конкурентные закупки осуществляются следующими способами: путем проведения торгов (конкурс (открытый конкурс, конкурс в электронной форме, закрытый конкурс), аукцион (открытый аукцион, аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок (запрос котировок в электронной форме, закрытый запрос котировок), запрос предложений (запрос предложений в электронной форме, закрытый запрос предложений). Неконкурентные закупки осуществляются путем проведения закупки у единственного поставщика.
Из подпункта 25 пункта 1 статьи 51 Положения о закупке следует, что проведение закупки у единственного поставщика осуществляется Заказчиком в случае необходимости закупки товаров (работ, услуг) стоимостью не более 1 000 000 руб., включая НДС. В данном случае структурное подразделение Заказчика, имеющее потребность в конкретном товаре, работе, услуге, готовит и выносит на рассмотрение Закупочной комиссии заявку с приложением сравнительного анализа, проведенного на основании также прилагаемых к заявке не менее трех оформленных надлежащим образом коммерческих предложений, с указанием цен товара, работы, услуги, предлагаемых различными поставщиками (подрядчиками, исполнителями). Критериями выбора победителя по результатам сравнительного анализа могут быть цена, качественные и (или) функциональные характеристики (потребительские свойства) товара, качество работ, услуг, сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг.
Согласно сведениям, представленным КГАУ «КРИТБИ» (исх. № К-114 от 26.02.2020; вх. № 3010 от 27.02.2020), за 2018 год КГАУ «КРИТБИ» было проведено 102 закупки, из которых 2 путем запроса коммерческих предложений, 2 путем запроса котировок и 98 путем проведения закупки у единственного поставщика. За 2019 год КГАУ «КРИТБИ» было проведено 150 закупок, из которых 1 путем проведения открытого конкурса, 2 путем запроса котировок и 147 путем проведения закупки у единственного поставщика. Практически все закупки у единственного поставщика произведены на конкурентных рынках.
В дополнение к ранее поданному заявлению <…> (вх. № 6657 от 17.04.2020) сообщил, что Заказчик - КГАУ «КРИТБИ», по его мнению, неправомерно увеличил срок выполнения работ подрядчиком - ООО «Культбытстрой-Стандарт» по договору № 78/19 от 05.11.2019 путем заключения дополнительного соглашения к договору.
Из письменных пояснений КГАУ «КРИТБИ» (исх. № К-232 от 22.05.2020; вх. № 9264 от 25.05.2020) следует, что учреждение считает свои действия правомерными, поскольку при подготовке и утверждении Положения о закупке КГАУ «КРИТБИ» действовало в пределах своих прав и полномочий, установленных Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – ФЗ «О закупках»), поэтому его действия не могут быть квалифицированы как нарушение статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции». ФЗ «О закупках» не ограничивает право заказчика осуществлять закупки у единственного контрагента в зависимости от цены договора, заключаемого с одним контрагентом, от общей суммы закупок, осуществляемых таким способом в течение какого-либо периода времени, а также от количества договоров, которые могут быть заключены без осуществления конкурентных закупок. Кроме того, формулировка пп. 25 п. 1 ст. 51 Положения о закупке не ограничивает конкуренцию на товарных рынках. Размещение плана закупки товаров, работ, услуг на срок не менее чем один год в ЕИС обеспечивает информационную открытость, что позволяет потенциальным участникам закупок предварительно проанализировать перечень данных закупок и принять решение о возможности направления своего коммерческого предложения Учреждению. Более половины договоров, заключенных КГАУ «КРИТБИ» в период с 2018г. по истекший период 2020г., заключены по результатам закупки у единственного поставщика, но на сумму, не превышающую предельный размер стоимости закупки у единственного поставщика, установленный в п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
В соответствии с письменными пояснениями КГАУ «КРИТБИ» (исх. № К-466 от 17.08.2020; вх. № 14937 от 18.08.2020), договор с ООО «Культбытстрой-Стандарт» заключен на основании ст. 51 Положения о закупке, которая позволяет Учреждению заключать договоры с единственным поставщиком на сумму, не превышающую 1 000 000 рублей (вышеуказанный договор заключен на сумму 876 000 рублей). Увеличение сроков работ по договору с ООО «Культбытстрой-Стандарт» произошло из-за резкого снижения среднесуточной температуры воздуха, в связи с чем срок выполнения работ пришлось продлить, на основании ст. 450 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ), для установления теплового контура, который ранее был не предусмотрен в ведомости объемов работ. Относительно рассмотрения заявки <…> КГАУ «КРИТБИ» отмечает, что в протоколе №1 от 25.10.2019 указано, что на рассмотрение закупочной комиссии поступила данная заявка, соответственно, комиссия рассматривала заявку со всеми её приложениями, в том числе и тремя коммерческими предложениями. В протоколе отражена только заявка ООО «Культбытстрой-Стандарт», поскольку закупочной комиссией было принято решение заключить договор с ООО «Культбытстрой-Стандарт», так как данное Общество предложило наименьшую стоимость работ, что соответствует критериям выбора победителя, установленным в п. 25 п. 1 ст. 51 Положения о закупке.
Согласно пояснениям КГАУ «КРИТБИ» (исх. № К-626 от 16.09.2020; вх. № 16642 от 16.09.2020), протоколом Наблюдательного совета № 3 от 11.09.2020 утверждено новое Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд КГАУ «КРИТБИ» (далее – Положение о закупке от 11.09.2020). Данное положение было размещено 11.09.2020 в Единой информационной системе в сфере закупок https://zakupki.gov.ru.
В пункте 45 раздела 2 главы 15 Положения о закупке от 11.09.2020 указано, что закупка у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя может осуществляться в случае, если осуществляется закупка товаров, работ, услуг на сумму, не превышающую 600 000 (шестьсот тысяч) рублей с учетом налогов по одной сделке. В данном случае структурное подразделение Заказчика, имеющее потребность в конкретном товаре, работе, услуге, готовит и выносит на рассмотрение Закупочной комиссии заявку с приложением сравнительного анализа, проведенного на основании также прилагаемых к заявке не менее пяти оформленных надлежащим образом коммерческих предложений или принскринов с официальных сайтов потенциальных поставщиков (исполнителей, подрядчиков) с указанием цен товара, работы, услуги, предлагаемых различными поставщиками (подрядчиками, исполнителями). Критериями выбора победителя по результатам сравнительного анализа могут быть цена, качественные и (или) функциональные характеристики (потребительские свойства) товара, качество работ, услуг, сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг. При закупке товаров, работ, услуг до 600 000 (шестисот тысяч) рублей включительно Заказчик вправе использовать иной способ закупки, установленный настоящим Положением с учетом требований к порядку его подготовки и проведения.
Кроме того, из пункта 46 раздела 2 главы 15 Положения о закупке от 11.09.2020 следует, что закупка у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя может осуществляться в случае, если осуществляется закупка продукции у государственных учреждений, государственных унитарных предприятий.
23.09.2020, на основании статьи 48.1 ФЗ «О защите конкуренции», Комиссией было принято заключение об обстоятельствах дела №14-17-20 (024/01/17-970/2020); лицам, участвующим в деле, было предложено представить Комиссии пояснения, дополнительные доказательства и привести доводы в письменной форме в отношении обстоятельств, изложенных в заключении об обстоятельствах дела.
От Ответчика поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела, а также письменные пояснения (исх. № К-783 от 09.11.2020, вх. № 19763 от 10.11.2020), согласно которым КГАУ «КРИТБИ» намерено внести изменения в Положение о закупке, вместе с тем заседание Наблюдательного совета Учреждения назначено на 13.11.2020, ранее внести изменения не представлялось возможным ввиду отсутствия кворума, необходимого для принятия решения об утверждении изменений в Положение о закупке членами Наблюдательного совета Учреждения.
04.12.2020 КГАУ «КРИТБИ» были представлены изменения в Положение о закупке от 11.09.2020, согласно которым пункт 46 раздела 2 главы 15 Положения о закупке от 11.09.2020 изложен в новой редакции: закупка у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя может осуществляться в случае, если осуществляется закупка продукции у государственных учреждений (утв. решением Наблюдательного совета Учреждения (протокол № 4 от 13.11.2020). Изменения в Положение о закупке от 11.09.2020 размещены в ЕИС 20.11.2020.
Комиссия, исследовав материалы дела, ознакомившись с позицией лиц, участвующих в деле, отмечает следующее.
Пунктом 1 части 2 статьи 1 ФЗ «О закупках» установлено, что настоящий Федеральный закон устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг государственными корпорациями, государственными компаниями, публично-правовыми компаниями, субъектами естественных монополий, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов, автономными учреждениями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов.
Поскольку КГАУ «КРИТБИ» является автономным учреждением, то при осуществлении закупок оно должно руководствоваться ФЗ «О закупках».
02.11.2018 Наблюдательным советом КГАУ «КРИТБИ» утверждено Положение о закупках товаров, работ, услуг для нужд КГАУ «КРИТБИ».
Согласно части 1 статьи 2 ФЗ «О закупках» при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки.
Частью 2 статьи 2 ФЗ «О закупках» установлено, что Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.
Однако положения ФЗ «О закупках» не регламентируют процедуры осуществления юридическими лицами закупочной деятельности, а определяют основные принципы и требования, направленные на обеспечение прозрачности закупочной деятельности, которыми должны руководствоваться заказчики.
Частью 1 статьи 3 ФЗ «О закупках» предусмотрено, что при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами: информационная открытость закупки; равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки; целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика; отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.
Указанные принципы вне зависимости от способа закупки должны соблюдаться в полной мере.
Действия заказчика должны соответствовать целям, указанным в части 1 статьи 3 ФЗ «О закупках», при этом праву заказчика на своевременное и полное удовлетворение потребностей в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности корреспондирует обязанность по обеспечению возможности участия юридических и физических лиц в закупке на конкурентной основе, стимулированию такого участия, развитию добросовестной конкуренции, обеспечению гласности и прозрачности закупки, предотвращению коррупции и других злоупотреблений (указанная правовая позиция нашла отражение также в Постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 14.08.2015 по делу № А60-47219/2014).
Как указано выше, подпунктом 25 пункта 1 статьи 51 Положения о закупке установлено, что проведение закупки у единственного поставщика осуществляется Заказчиком в случае необходимости закупки товаров (работ, услуг) стоимостью не более 1 000 000 руб., включая НДС.
Как показывает анализ проведённых Учреждением закупок за 2018-2019 годы, наличие в Положении о закупке названного условия позволяет осуществлять размещение заказа у единственного поставщика практически по всем потребностям КГАУ «КРИТБИ», создает возможность для последнего привлекать для выполнения работ аффилированных или заинтересованных лиц без проведения конкурентных процедур.
Действия заказчика по установлению в Положении о закупках названной предельной суммы в размере 1 000 000 рублей, на которую допускается закупка у единственного поставщика, имеет своими последствиями ограничение конкуренции на соответствующих товарных рынках, поскольку хозяйствующие субъекты, выступающие единственными поставщиками (подрядчиками, исполнителями), получают преимущества при осуществлении предпринимательской деятельности, что нарушает принцип отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.
Кроме того, применение такого способа закупки как размещение заказа у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) возможно только в той мере, в которой применение конкурентных способов закупки является невозможным либо экономически нецелесообразным.
Заказчикам при осуществлении своей деятельности необходимо руководствоваться Стандартом осуществления закупочной деятельности отдельных видов юридических лиц, утвержденным ФАС России, согласно которому наиболее предпочтительным способом определения победителя является проведение конкурса, аукциона в связи с тем, что за счет достаточных сроков подачи заявок и заключения договора указанные процедуры обеспечивают расширение числа участников закупок, а также минимизируют риски совершения согласованных действий заказчика и участника закупки.
При этом, как указывает ФАС России, для обеспечения гласности и открытости закупочной деятельности, снижения коррупционных проявлений, целесообразно осуществлять закупку товаров, работ, услуг преимущественно путем проведения аукциона, конкурса.
Кроме того, с целью недопущения коррупционных проявлений, для реализации принципа прозрачности и гласности проводимых закупок, а также развития добросовестной конкуренции заказчикам рекомендуется расширять число закупок, проводимых в электронной форме.
Таким образом, заказчики не наделены абсолютным правом самостоятельно определять случаи закупки у единственного поставщика и при разработке Положения о закупках заказчикам необходимо руководствоваться принципами, установленными ФЗ «О закупках».
Независимо от наличия конкурентного рынка статья Положения о закупках, устанавливающая предельную максимальную цену для заключения договора с единственным поставщиком, создает возможность привлечения исполнителя без проведения торгов (конкурса/аукциона), что, в свою очередь, приводит к дискриминации и ограничению конкуренции. При этом указание в Положении о закупке на иные способы закупки не свидетельствует об отсутствии нарушения со стороны учреждения, поскольку сам факт допустимости закупки у единственного поставщика на конкурентном рынке без каких-либо ограничений является неправомерным. (Указанный вывод находит свое отражение и в судебной практике, см. Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда № А33-24280/2017 от 05.06.2018).
Аналогичная позиция изложена Президиумом Верховного Суда РФ в пункте 9 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 « 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», где указано, что избрание заказчиком способа закупки, который повлек за собой необоснованное ограничение круга потенциальных участников, нарушает принципы осуществления закупочной деятельности и положения Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – ФЗ «О защите конкуренции»).
Закрепленные заказчиком в положении о закупке условия позволяют осуществлять закупку у единственного поставщика во всех случаях и при любых потребностях без проведения конкурентных процедур; независимо от наличия конкурентного рынка создают возможность привлечения исполнителя без проведения торгов (конкурса/аукциона), что, в свою очередь, приводит к дискриминации и ограничению конкуренции.
При этом принцип отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки является одним из основополагающих принципов ФЗ «О закупках», соблюдение которого, в свою очередь, направлено на обеспечение как прав хозяйствующих субъектов, так и эффективности расходования бюджетных средств, осуществления закупок по обоснованным рыночным ценам, сложившимся в условиях свободного спроса и предложения.
В свою очередь, при проведении торгов имеет место состязательность участников, конкурирующих между собой за право заключить договор, и стремящихся выдвинуть организатору торгов наиболее выгодные условия договора по поставке товаров, выполнению работ или оказанию услуг. Именно торги позволяют максимально использовать механизм конкуренции и состязательности участников, достигать наиболее выгодных результатов, выдвигая более жесткие требования и условия по гарантиям исполнения, что и отвечает юридической природе торгов.
Проведение публичных процедур способствует развитию конкуренции за обладание правом исполнения договора путем создания условий для выбора контрагента, предлагающего наилучшие условия, что обеспечивает равный доступ к исполнению договора всех заинтересованных лиц.
Кроме того, проведение торгов обеспечивает выбор наилучшего исполнителя заказа по цене, времени и качеству исполнения. Тем самым, только при проведении конкурентных процедур наилучшим образом достигаются принципы эффективного расходования денежных средств на приобретение товаров, работ и услуг, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.
Соответственно, наличие в Положении о закупке условия, предусматривающего возможность осуществлять любые закупки у единственного поставщика в обход конкурентных процедур, не позволяет прийти к выводу о том, что принципы эффективного расходования финансовых средств и отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки считаются соблюденными.
Указанное фактически является злоупотреблением КГАУ «КРИТБИ» своим правом на самостоятельное установление в Положении о закупке требований к закупке, в том числе порядка подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условий их применения.
Закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика целесообразна в случае, если такие товары, работы, услуги обращаются на низкоконкурентных рынках или проведение конкурсных, аукционных процедур нецелесообразно по объективным причинам (например, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, последствий непреодолимой силы). Кроме того, закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика возможна по результатам несостоявшейся конкурентной закупочной процедуры.
Также в положении о закупке целесообразно предусмотреть обязанность обоснования необходимости заключения заказчиком договора с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), начальной (максимальной) цены договора и выбора им конкретного поставщика (исполнителя, подрядчика), с которым заключается такой договор.
Вместе с тем нормы, содержащиеся в Положении о закупке для нужд КГАУ «КРИТБИ», почти полностью исключают возможность проведения каких-либо конкурентных процедур при осуществлении закупки до 1 000 000 рублей.
Так, из письма Минэкономразвития России от 17.02.2016 №Д28и-470 следует, что злоупотребление правом закупки у единственного поставщика может повлечь нарушение норм Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Факт исключения возможности проведения каких-либо конкурентных процедур подтверждается сведениями, представленными КГАУ «КРИТБИ» (исх. № К-114 от 26.02.2020; вх. № 3010 от 27.02.2020): за 2018 год КГАУ «КРИТБИ» было проведено 102 закупки, из которых 2 путем запроса коммерческих предложений, 2 путем запроса котировок и 98 путем проведения закупки у единственного поставщика. За 2019 год КГАУ «КРИТБИ» было проведено 150 закупок, из которых 1 путем проведения открытого конкурса, 2 путем запроса котировок и 147 путем проведения закупки у единственного поставщика. Таким образом, более 96% закупок КГАУ «КРИТБИ» произведены у единственного поставщика.
Согласно статьям 8, 34 Конституции Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
В соответствии с частью 2 статьи 1 ФЗ «О защите конкуренции» целями ФЗ «О защите конкуренции» являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Частью 1 статьи 3 ФЗ «О защите конкуренции» установлено, что названный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
В соответствии с пунктом 7 статьи 4 ФЗ «О защите конкуренции» под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 ФЗ «О защите конкуренции», к числу которых относится: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Часть 1 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции» устанавливает запрет на действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений.
Частью 5 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции» установлено, что положения части 1 настоящей статьи распространяются, в том числе на все закупки товаров, работ, услуг, осуществляемые в соответствии с ФЗ «О закупках».
Для определения факта нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции», необходимо, прежде всего, установить как сам товарный рынок, на котором предполагается влияние на конкуренцию, так и состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке. С указанной целью Комиссией проведен анализ состояния конкуренции.
В соответствии с пунктом 10.9 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220 (далее - Порядок), по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции», анализ состояния конкуренции на товарном рынке включает следующие этапы:
- определение временного интервала исследования товарного рынка;
- определение предмета торгов;
- определение состава хозяйствующих субъектов, участвующих в торгах.
Поскольку КГАУ «КРИТБИ» в исследуемый период более 96% закупок осуществляло у единственного поставщика, то Комиссия считает необходимым выделить товарные рынки, на которых производится большая часть закупок Учреждения, и установить являются ли данные рынки конкурентными. Согласно представленным реестрам закупок большинство закупок учреждения осуществлено по коду ОКВЭД 73.1 – деятельность рекламная, ОКВЭД 73.1 является подгруппой и включен в раздел 73 «Деятельность рекламная и исследование конъюнктуры рынка».
Товарный рынок в данном случае определен как рынок услуг, связанных с осуществлением рекламной деятельности.
Временной интервал определен исходя из цели исследования – анализа состояния конкурентной среды на указанном рынке в период с января 2018г. по декабрь 2019г.
В соответствии с пунктом 4 статьи 4 ФЗ «О защите конкуренции» под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.
В рассматриваемом случае нарушение антимонопольного законодательства совершено на товарном рынке услуг, связанных с осуществлением рекламной деятельности.
Согласно пункту 1 статьи 4 ФЗ «О защите конкуренции» под товаром понимается объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.
Следовательно, под товаром, в том смысле, какой в него вкладывает ФЗ «О защите конкуренции», понимаются услуги, связанные с осуществлением рекламной деятельности.
Согласно информации, представленной статистикой сайта https://www.rusprofile.ru, 117 организаций в Красноярском крае имеют основной ОКВЭД деятельность рекламная (73.1). При этом указанный ОКВЭД как дополнительный вид деятельности имеют 1 187 организаций на территории Красноярского края.
Таким образом, имеется большое количество лиц, имеющих возможность участвовать в торгах, проводимых на товарном рынке оказания услуг по рекламной деятельности. При этом за анализируемый период КГАУ «КРИТБИ» не было проведено ни одной конкурентной закупки услуг (товаров, работ), связанных с осуществлением рекламной деятельности по коду ОКВЭД 73.1.
Схожие результаты будут при анализе иных товарных рынков, на которых КГАУ «КРИТБИ» осуществляло свои закупки в рассматриваемый период (услуги на обеспечения безопасности и проведения расследований (ОКВЭД 80), услуги страхования (ОКВЭД 66.0) и иные).
Комиссия отклоняет довод Заявителя о том, что КГАУ «КРИТБИ» неправомерно заключило договор с ООО «Культбытстрой-Стандарт» без проведения конкурентных процедур, а также продлило срок выполнения работ по договору ввиду следующего.
Частью 2 статьи 2 ФЗ «О закупках» установлено, что положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и осуществления закупок способами, указанными в частях 3.1 и 3.2 статьи 3 настоящего Федерального закона, порядок и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.
В подпункте 25 пункта 1 статьи 51 Положения о закупке, действовавшего на момент совершения закупки, указано, что проведение закупки у единственного поставщика осуществляется Заказчиком в случае необходимости закупки товаров (работ, услуг) стоимостью не более 1 000 000 руб., включая НДС. В данном случае структурное подразделение Заказчика, имеющее потребность в конкретном товаре, работе, услуге, готовит и выносит на рассмотрение Закупочной комиссии заявку с приложением сравнительного анализа, проведенного на основании также прилагаемых к заявке не менее трех оформленных надлежащим образом коммерческих предложений с указанием цен товара, работы, услуги, предлагаемых различными поставщиками (подрядчиками, исполнителями). Критериями выбора победителя по результатам сравнительного анализа могут быть цена, качественные и (или) функциональные характеристики (потребительские свойства) товара, качество работ, услуг, сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг.
Как установлено Комиссией, 17.10.2019 и.о. исполнительного директора КГАУ «КРИТБИ» <…> поступила заявка <…>, заместителя исполнительного директора, на проведение закупки у единственного поставщика для выполнения работ по текущему ремонту крыльца помещения, расположенного в здании по адресу: г. Красноярск, пр. Свободный, д. 75, пом. 12. Согласно указанной заявке <…>предлагает заключить договор с ООО «Культбытстрой-Стандарт», поскольку им предложена самая низкая цена на выполнение данного вида работ. В подтверждение доводов <…>прилагает техническое задание, локальный сметный расчет и коммерческие предложения от ООО СК «Система», ООО «Культбытстрой-Стандарт» и ООО «ПромСнаб».
25.10.2019 закупочной комиссией была рассмотрена заявка <…> и принято решение о заключении договора с ООО «Культбытстрой-Стандарт», как с контрагентом, сделавшим наиболее низкое предложение стоимости работ, о чем составлен протокол № 1 на осуществление закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).
Частью 1 статьи 450 ГК РФ предусмотрено, что изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими законами или договором.
Согласно пункту 4.1 договора № 78/19 от 05.11.2019, заключенному между КГАУ «КРИТБИ» и ООО «Культбытстрой-Стандарт», срок выполнения работ – 10.11.2019г. Изменение сроков выполнения работ допускается только по соглашению сторон при возникновении непредвиденных обстоятельств, за которые не отвечает ни одна из сторон. Увеличение срока выполнения работ в связи с просрочкой, допущенной по вине Подрядчика, не допускается.
11.11.2019 между КГАУ «КРИТБИ» и ООО «Культбытстрой-Стандарт» заключено дополнительное соглашение № 2, согласно которому срок выполнения работ продлен до 08.12.2019.
Следовательно, с учетом Положения о закупке, действующего на момент заключения договора, условий договора № 78/19 от 05.11.2019 и действующего законодательства, Комиссия полагает, что у КГАУ «КРИТБИ» было право заключить договор № 78/19 от 05.11.2019 с ООО «Культбытстрой-Стандарт» без проведения торгов и продлить срок выполнения работ по договору посредством заключения дополнительного соглашения.
Протоколом Наблюдательного совета КГАУ «КРИТБИ» № 3 от 11.09.2020 утверждено новое Положение о закупке от 11.09.2020, в котором изменен пункт, позволяющий осуществлять закупки у единственного поставщика на сумму, не превышающую 1 000 000 рублей, так, в Положении о закупке от 11.09.2020 данная сумма снижена до 600 000 рублей. Указанную сумму Комиссия считает обоснованной ввиду следующего.
Сумма закупок в размере 600 000 рублей соответствует средней стоимости договоров, заключаемых КГАУ «КРИТБИ», направлено на обеспечение целей антимонопольного законодательства и является общепринятым пределом, определенным законодателем (в пункте 4 части 1 статьи 93 ФЗ «О контрактной системе») при осуществлении закупок малых объемов у единственного поставщика для обеспечения текущей деятельности заказчика.
Учитывая, что цели и принципы ФЗ «О закупках» и ФЗ «О контрактной системе» идентичны, по мнению Комиссии, при разработке нового Положения о закупке КГАУ «КРИТБИ» должно было при определении случаев размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), прежде всего, руководствоваться статьей 93 ФЗ «О контрактной системе».
Данная правовая позиция о допустимости установления предела закупки у единственного поставщика на основании предела закупки у единственного поставщика, установленного ФЗ «О контрактной системе», подтверждается и судебной практикой (Решение Арбитражного суда Красноярского края от 01.02.2018 по делу №А33-24280/2017, Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 05.06.2018 по делу А33-24280/2017).
Комиссия полагает, что Положение о закупке от 11.09.2020 в данной части соответствует требованиям действующего законодательства и не ограничивает конкуренцию.
Также Комиссия в заключении об обстоятельствах дела от 23.09.2020 отмечала, что пункт 46 раздела 2 главы 15 Положения о закупке от 11.09.2020, предусматривающий возможность закупки у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя в случае, если осуществляется закупка продукции у государственных учреждений, государственных унитарных предприятий, предоставляет государственным унитарным предприятиям преимущественные условия заключения договоров с Учреждением и, соответственно, приоритетный доступ на товарные рынки, нивелирует возможность на участие в процедуре закупки иным потенциальным участникам закупки, имеющим возможность своевременно и качественно исполнить обязательства по договору, является дискриминационным, необоснованно ограничивающим конкуренцию условием и нарушает пункт 2 части 1 статьи 3 ФЗ «О закупках».
КГАУ «КРИТБИ» были внесены изменения в Положение о закупке от 11.09.2020 в части исключения слов «государственных унитарных предприятий».
Несмотря на то обстоятельство, что КГАУ «КРИТБИ» изменен пункт Положения о закупке, предусматривающий закупку товаров, работ, услуг малого объема у единственного поставщика на сумму, не превышающую 1 000 000 (одного миллиона) рублей, это не исключает тот факт, что Учреждением было совершено нарушение антимонопольного законодательства.
В соответствии с вышеизложенным, Комиссия пришла к выводу о наличии в действиях КГАУ «КРИТБИ» нарушения частей 1 и 5 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции» в части включения в Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд КГАУ «КРИТБИ» положения, предусматривающего закупку товаров, работ, услуг малого объема у единственного поставщика на сумму, не превышающую 1 000 000 (одного миллиона) рублей, что позволяло КГАУ «КРИТБИ» безальтернативно проводить закупки у единственного поставщика по всем потребностям учреждения до 1 000 000 (одного миллиона) рублей, противоречит принципам, установленным частью 1 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», имеет результатом необоснованное ограничение конкуренции при проведении закупок, а также нарушает права хозяйствующих субъектов на участие в закупках, организуемых в целях удовлетворения нужд КГАУ «КРИТБИ».
В связи с тем, что КГАУ «КРИТБИ» в ходе рассмотрения настоящего дела были внесены изменения в Положение о закупке в части уменьшения суммы, до которой может осуществляться закупка у единственного поставщика (с 1 000 000 рублей до 600 000 рублей), Комиссия приходит к выводу об отсутствии необходимости в выдаче КГАУ «КРИТБИ» обязательного для исполнения предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства в связи с его добровольным устранением.
Учитывая изложенное, руководствуясь статьями 17, 23, 39, 41, 49 ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства
РЕШИЛА:
1. Признать Краевое государственное автономное учреждение «Красноярский региональный инновационно-технологический бизнес-инкубатор» нарушившим части 1 и 5 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части включения в Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд КГАУ «КРИТБИ» положения, предусматривающего закупку товаров, работ, услуг малого объема у единственного поставщика на сумму, не превышающую 1 000 000 (одного миллиона) рублей, что позволило КГАУ «КРИТБИ» безальтернативно проводить закупки у единственного поставщика по всем потребностям учреждения до 1 000 000 (одного миллиона) рублей, противоречит принципам, установленным частью 1 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», имеет результатом необоснованное ограничение конкуренции при проведении закупок, а также нарушает права хозяйствующих субъектов на участие в закупках, организуемых в целях удовлетворения нужд КГАУ «КРИТБИ».
2. Предписание об устранении нарушения не выдавать в связи с тем, что допущенное нарушение ответчиком устранено.
Настоящее решение может быть обжаловано в порядке статьи 52 Федерального закона 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в течение трех месяцев с момента вынесения решения.
Председатель Комиссии <…>
Члены Комиссии <…>
<…>
[summary] =>
[format] => full_html
[safe_value] =>
РЕШЕНИЕ
по делу № 14-17-20 (024/01/17-970/2020)
15 декабря 2020 года г. Красноярск
Резолютивная часть решения оглашена 10 декабря 2020 года.
В полном объеме решение изготовлено 15 декабря 2020 года.
Комиссия Красноярского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: председатель Комиссии - <…>, заместитель руководителя управления – начальник контрольного отдела; члены Комиссии - <…>, начальник отдела контроля органов власти; <…>, главный специалист-эксперт отдела контроля органов власти, рассмотрела дело № 14-17-20 (024/01/17-970/2020), возбужденное в отношении Краевого государственного автономного учреждения «Красноярский региональный инновационно-технологический бизнес-инкубатор» (ИНН 2466230370, ОГРН 1102468027056, 660041, г. Красноярск, пр. Свободный, 75) (далее – КГАУ «КРИТБИ») по признакам нарушения части 1 и 5 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – ФЗ «О защите конкуренции»).
Настоящее дело рассмотрено 10.12.2020 в формате видео-конференц-связи в присутствии представителя Ответчика <…>, действующей на основании доверенности № 07/20 от 18.05.2020, личность удостоверена паспортом,
в отсутствие Заявителя, уведомленного надлежащим образом о дате и времени рассмотрения дела,
УСТАНОВИЛА:
В адрес Красноярского УФАС России поступило заявление <…> (вх. № 19387 от 05.11.2019) о проведении проверки действий КГАУ «КРИТБИ», связанных с заключением договора № 78/19 от 05.11.2019 на выполнение работ по текущему ремонту крыльца помещения, расположенного в здании по адресу: г. Красноярск, пр. Свободный, 75, пом. 12, с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) - ООО «Культбытстрой-Стандарт», на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства.
По результатам рассмотрения вышеуказанного заявления, в связи с выявлением в действиях КГАУ «КРИТБИ» признаков нарушения пунктов 1 и 5 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции», выразившихся во включении в Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд КГАУ «КРИТБИ» (далее – Положение о закупке) нормы, предусматривающей возможность закупки товаров, работ, услуг малого объема у единственного поставщика на сумму, не превышающую 1 000 000 (одного миллиона) рублей, приказом Красноярского УФАС России № 87 от 10.04.2020 возбуждено настоящее дело.
Определением от 10.04.2020 о назначении дела к рассмотрению в качестве Заявителя к участию в деле привлечен <…>, в качестве Ответчика – КГАУ «КРИТБИ», рассмотрение дела назначено на 28.05.2020.
28.05.2020 рассмотрение дела отложено ввиду отсутствия кворума для рассмотрения дела, о чем вынесено соответствующее определение, дело назначено к рассмотрению на 09.07.2020.
09.07.2020 дело рассмотрено в присутствии Заявителя - <…>, представителя Ответчика <…>
Заявитель поддержал доводы антимонопольного органа, а также доводы, изложенные в ранее представленных пояснениях (вх. № 6657 от 17.04.2020).
Представитель Ответчика не согласен с вменяемым Комиссией антимонопольного органа правонарушением, поддержал доводы, изложенные в ранее представленных пояснениях (исх. № К-232 от 22.05.2020; вх. № 9264 от 25.05.2020), считает, что КГАУ «КРИТБИ» действовало с учетом требований действующего законодательства.
Определением от 09.07.2020 об отложении рассмотрения дела рассмотрение дела в связи с необходимостью получения дополнительных доказательств отложено на 26.08.2020, срок рассмотрения дела продлен до 10.01.2021.
26.08.2020 дело рассмотрено в присутствии представителя Ответчика <…>, в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом уведомленных о дате и времени рассмотрения дела.
Представитель Ответчика не согласна с вменяемым Комиссией антимонопольного органа нарушением, поддержала доводы, изложенные в представленных ранее пояснениях. Дополнительно пояснила, что в настоящее время КГАУ «КРИТБИ» составлен проект нового Положения о закупке, которое должно быть в ближайшее время утверждено Наблюдательным советом КГАУ «КРИТБИ», ввиду чего ходатайствовала об отложении рассмотрения дела в целях представления утвержденного Положения о закупке.
Определением от 26.08.2020 об отложении рассмотрения дела рассмотрение дела отложено на 23.09.2020.
23.09.2020 дело рассмотрено в присутствии представителя ответчика <…>, в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом уведомленных о дате и времени рассмотрения дела.
Представитель Ответчика сообщила Комиссии, что Учреждением принято новое Положение о закупке, которое было опубликовано в Единой информационной системе в сфере закупок https://zakupki.gov.ru 11.09.2020.
Определением от 23.09.2020 рассмотрение дела отложено в связи с принятием заключения об обстоятельствах дела на 10.11.2020.
Копия заключения об обстоятельствах дела направлена в адрес лиц, участвующих в деле (исх. № 17353А от 30.09.2020).
10.11.2020 представитель Ответчика заявил ходатайство об отложении рассмотрения дела до момента утверждения Наблюдательным советом КГАУ «КРИТБИ» изменений к Положению о закупке товаров, работ, услуг для нужд краевого государственного автономного учреждения «Красноярский региональный инновационно-технологический бизнес-инкубатор», утвержденному протоколом Наблюдательного совета КГАУ «КРИТБИ» № 3 от 11.09.2020.
Определением от 10.11.2020 об отложении рассмотрения дела заседание Комиссии отложено на 10.12.2020.
10.12.2020 дело рассмотрено в формате видео-конференц-связи в присутствии представителя Ответчика <…>., в отсутствие Заявителя, уведомленного надлежащим образом о дате и времени рассмотрения дела.
Представитель Ответчика пояснила, что Учреждением были внесены изменения в Положение о закупке от 11.09.2020, согласно которым пункт 46 раздела 2 главы 15 Положения о закупке от 11.09.2020 изложен в новой редакции: закупка у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя может осуществляться в случае, если осуществляется закупка продукции у государственных учреждений.
При рассмотрении настоящего дела Комиссией установлены следующие, имеющие значение для рассмотрения дела, обстоятельства.
КГАУ «КРИТБИ» зарегистрировано 16.06.2010 Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы № 23 по Красноярскому краю в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным номером – 1102468027056.
В п. 1.3 Устава КГАУ «КРИТБИ», утверждённого приказом агентства науки и инновационного развития Красноярского края от 25.01.2017 № 4п (далее – Устав), указано, что учреждение является унитарной некоммерческой организацией, не имеет извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяет полученную прибыль между участниками.
Согласно п. 1.2 Устава учредителем и собственником имущества Учреждения является Красноярский край. Функции и полномочия учредителя Учреждения осуществляют Агентство науки и инновационного развития, иные органы государственной власти Красноярского края в случаях, предусмотренных действующим законодательством и Уставом.
Из п. 2.1 и 2.2 Устава следует, что Учреждение создано для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий учредителя в сфере научно-технической и инновационной деятельности. Предметом деятельности Учреждения является создание благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства в научно-технической, инновационной и производственной сферах путем создания материально-технической, экономической, информационной базы.
02.11.2018 Наблюдательным советом КГАУ «КРИТБИ» утверждено Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд КГАУ «КРИТБИ».
Согласно статье 3 Положения о закупке оно регулирует отношения, связанные с проведением закупок для нужд КГАУ «КРИТБИ» (далее – Заказчик). Целями регулирования Положения являются: обеспечение эффективного использования средств; развитие добросовестной конкуренции; обеспечение гласности и прозрачности осуществления закупок; предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере осуществления закупок; создание условий для своевременного и полного обеспечения нужд Заказчика товарами, работами и услугами надлежащего качества на выгодных условиях.
В соответствии со статьей 1 Положения о закупке закупкой у единственного поставщика признается способ закупки, при котором Заказчик предлагает заключить договор одному определенному им поставщику (подрядчику, исполнителю) без проведения конкурентных процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
В пунктах 1 и 2 статьи 11 Положения о закупке указано, что конкурентные закупки осуществляются следующими способами: путем проведения торгов (конкурс (открытый конкурс, конкурс в электронной форме, закрытый конкурс), аукцион (открытый аукцион, аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок (запрос котировок в электронной форме, закрытый запрос котировок), запрос предложений (запрос предложений в электронной форме, закрытый запрос предложений). Неконкурентные закупки осуществляются путем проведения закупки у единственного поставщика.
Из подпункта 25 пункта 1 статьи 51 Положения о закупке следует, что проведение закупки у единственного поставщика осуществляется Заказчиком в случае необходимости закупки товаров (работ, услуг) стоимостью не более 1 000 000 руб., включая НДС. В данном случае структурное подразделение Заказчика, имеющее потребность в конкретном товаре, работе, услуге, готовит и выносит на рассмотрение Закупочной комиссии заявку с приложением сравнительного анализа, проведенного на основании также прилагаемых к заявке не менее трех оформленных надлежащим образом коммерческих предложений, с указанием цен товара, работы, услуги, предлагаемых различными поставщиками (подрядчиками, исполнителями). Критериями выбора победителя по результатам сравнительного анализа могут быть цена, качественные и (или) функциональные характеристики (потребительские свойства) товара, качество работ, услуг, сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг.
Согласно сведениям, представленным КГАУ «КРИТБИ» (исх. № К-114 от 26.02.2020; вх. № 3010 от 27.02.2020), за 2018 год КГАУ «КРИТБИ» было проведено 102 закупки, из которых 2 путем запроса коммерческих предложений, 2 путем запроса котировок и 98 путем проведения закупки у единственного поставщика. За 2019 год КГАУ «КРИТБИ» было проведено 150 закупок, из которых 1 путем проведения открытого конкурса, 2 путем запроса котировок и 147 путем проведения закупки у единственного поставщика. Практически все закупки у единственного поставщика произведены на конкурентных рынках.
В дополнение к ранее поданному заявлению <…> (вх. № 6657 от 17.04.2020) сообщил, что Заказчик - КГАУ «КРИТБИ», по его мнению, неправомерно увеличил срок выполнения работ подрядчиком - ООО «Культбытстрой-Стандарт» по договору № 78/19 от 05.11.2019 путем заключения дополнительного соглашения к договору.
Из письменных пояснений КГАУ «КРИТБИ» (исх. № К-232 от 22.05.2020; вх. № 9264 от 25.05.2020) следует, что учреждение считает свои действия правомерными, поскольку при подготовке и утверждении Положения о закупке КГАУ «КРИТБИ» действовало в пределах своих прав и полномочий, установленных Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – ФЗ «О закупках»), поэтому его действия не могут быть квалифицированы как нарушение статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции». ФЗ «О закупках» не ограничивает право заказчика осуществлять закупки у единственного контрагента в зависимости от цены договора, заключаемого с одним контрагентом, от общей суммы закупок, осуществляемых таким способом в течение какого-либо периода времени, а также от количества договоров, которые могут быть заключены без осуществления конкурентных закупок. Кроме того, формулировка пп. 25 п. 1 ст. 51 Положения о закупке не ограничивает конкуренцию на товарных рынках. Размещение плана закупки товаров, работ, услуг на срок не менее чем один год в ЕИС обеспечивает информационную открытость, что позволяет потенциальным участникам закупок предварительно проанализировать перечень данных закупок и принять решение о возможности направления своего коммерческого предложения Учреждению. Более половины договоров, заключенных КГАУ «КРИТБИ» в период с 2018г. по истекший период 2020г., заключены по результатам закупки у единственного поставщика, но на сумму, не превышающую предельный размер стоимости закупки у единственного поставщика, установленный в п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
В соответствии с письменными пояснениями КГАУ «КРИТБИ» (исх. № К-466 от 17.08.2020; вх. № 14937 от 18.08.2020), договор с ООО «Культбытстрой-Стандарт» заключен на основании ст. 51 Положения о закупке, которая позволяет Учреждению заключать договоры с единственным поставщиком на сумму, не превышающую 1 000 000 рублей (вышеуказанный договор заключен на сумму 876 000 рублей). Увеличение сроков работ по договору с ООО «Культбытстрой-Стандарт» произошло из-за резкого снижения среднесуточной температуры воздуха, в связи с чем срок выполнения работ пришлось продлить, на основании ст. 450 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ), для установления теплового контура, который ранее был не предусмотрен в ведомости объемов работ. Относительно рассмотрения заявки <…> КГАУ «КРИТБИ» отмечает, что в протоколе №1 от 25.10.2019 указано, что на рассмотрение закупочной комиссии поступила данная заявка, соответственно, комиссия рассматривала заявку со всеми её приложениями, в том числе и тремя коммерческими предложениями. В протоколе отражена только заявка ООО «Культбытстрой-Стандарт», поскольку закупочной комиссией было принято решение заключить договор с ООО «Культбытстрой-Стандарт», так как данное Общество предложило наименьшую стоимость работ, что соответствует критериям выбора победителя, установленным в п. 25 п. 1 ст. 51 Положения о закупке.
Согласно пояснениям КГАУ «КРИТБИ» (исх. № К-626 от 16.09.2020; вх. № 16642 от 16.09.2020), протоколом Наблюдательного совета № 3 от 11.09.2020 утверждено новое Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд КГАУ «КРИТБИ» (далее – Положение о закупке от 11.09.2020). Данное положение было размещено 11.09.2020 в Единой информационной системе в сфере закупок https://zakupki.gov.ru.
В пункте 45 раздела 2 главы 15 Положения о закупке от 11.09.2020 указано, что закупка у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя может осуществляться в случае, если осуществляется закупка товаров, работ, услуг на сумму, не превышающую 600 000 (шестьсот тысяч) рублей с учетом налогов по одной сделке. В данном случае структурное подразделение Заказчика, имеющее потребность в конкретном товаре, работе, услуге, готовит и выносит на рассмотрение Закупочной комиссии заявку с приложением сравнительного анализа, проведенного на основании также прилагаемых к заявке не менее пяти оформленных надлежащим образом коммерческих предложений или принскринов с официальных сайтов потенциальных поставщиков (исполнителей, подрядчиков) с указанием цен товара, работы, услуги, предлагаемых различными поставщиками (подрядчиками, исполнителями). Критериями выбора победителя по результатам сравнительного анализа могут быть цена, качественные и (или) функциональные характеристики (потребительские свойства) товара, качество работ, услуг, сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг. При закупке товаров, работ, услуг до 600 000 (шестисот тысяч) рублей включительно Заказчик вправе использовать иной способ закупки, установленный настоящим Положением с учетом требований к порядку его подготовки и проведения.
Кроме того, из пункта 46 раздела 2 главы 15 Положения о закупке от 11.09.2020 следует, что закупка у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя может осуществляться в случае, если осуществляется закупка продукции у государственных учреждений, государственных унитарных предприятий.
23.09.2020, на основании статьи 48.1 ФЗ «О защите конкуренции», Комиссией было принято заключение об обстоятельствах дела №14-17-20 (024/01/17-970/2020); лицам, участвующим в деле, было предложено представить Комиссии пояснения, дополнительные доказательства и привести доводы в письменной форме в отношении обстоятельств, изложенных в заключении об обстоятельствах дела.
От Ответчика поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела, а также письменные пояснения (исх. № К-783 от 09.11.2020, вх. № 19763 от 10.11.2020), согласно которым КГАУ «КРИТБИ» намерено внести изменения в Положение о закупке, вместе с тем заседание Наблюдательного совета Учреждения назначено на 13.11.2020, ранее внести изменения не представлялось возможным ввиду отсутствия кворума, необходимого для принятия решения об утверждении изменений в Положение о закупке членами Наблюдательного совета Учреждения.
04.12.2020 КГАУ «КРИТБИ» были представлены изменения в Положение о закупке от 11.09.2020, согласно которым пункт 46 раздела 2 главы 15 Положения о закупке от 11.09.2020 изложен в новой редакции: закупка у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя может осуществляться в случае, если осуществляется закупка продукции у государственных учреждений (утв. решением Наблюдательного совета Учреждения (протокол № 4 от 13.11.2020). Изменения в Положение о закупке от 11.09.2020 размещены в ЕИС 20.11.2020.
Комиссия, исследовав материалы дела, ознакомившись с позицией лиц, участвующих в деле, отмечает следующее.
Пунктом 1 части 2 статьи 1 ФЗ «О закупках» установлено, что настоящий Федеральный закон устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг государственными корпорациями, государственными компаниями, публично-правовыми компаниями, субъектами естественных монополий, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов, автономными учреждениями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов.
Поскольку КГАУ «КРИТБИ» является автономным учреждением, то при осуществлении закупок оно должно руководствоваться ФЗ «О закупках».
02.11.2018 Наблюдательным советом КГАУ «КРИТБИ» утверждено Положение о закупках товаров, работ, услуг для нужд КГАУ «КРИТБИ».
Согласно части 1 статьи 2 ФЗ «О закупках» при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки.
Частью 2 статьи 2 ФЗ «О закупках» установлено, что Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.
Однако положения ФЗ «О закупках» не регламентируют процедуры осуществления юридическими лицами закупочной деятельности, а определяют основные принципы и требования, направленные на обеспечение прозрачности закупочной деятельности, которыми должны руководствоваться заказчики.
Частью 1 статьи 3 ФЗ «О закупках» предусмотрено, что при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами: информационная открытость закупки; равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки; целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика; отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.
Указанные принципы вне зависимости от способа закупки должны соблюдаться в полной мере.
Действия заказчика должны соответствовать целям, указанным в части 1 статьи 3 ФЗ «О закупках», при этом праву заказчика на своевременное и полное удовлетворение потребностей в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности корреспондирует обязанность по обеспечению возможности участия юридических и физических лиц в закупке на конкурентной основе, стимулированию такого участия, развитию добросовестной конкуренции, обеспечению гласности и прозрачности закупки, предотвращению коррупции и других злоупотреблений (указанная правовая позиция нашла отражение также в Постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 14.08.2015 по делу № А60-47219/2014).
Как указано выше, подпунктом 25 пункта 1 статьи 51 Положения о закупке установлено, что проведение закупки у единственного поставщика осуществляется Заказчиком в случае необходимости закупки товаров (работ, услуг) стоимостью не более 1 000 000 руб., включая НДС.
Как показывает анализ проведённых Учреждением закупок за 2018-2019 годы, наличие в Положении о закупке названного условия позволяет осуществлять размещение заказа у единственного поставщика практически по всем потребностям КГАУ «КРИТБИ», создает возможность для последнего привлекать для выполнения работ аффилированных или заинтересованных лиц без проведения конкурентных процедур.
Действия заказчика по установлению в Положении о закупках названной предельной суммы в размере 1 000 000 рублей, на которую допускается закупка у единственного поставщика, имеет своими последствиями ограничение конкуренции на соответствующих товарных рынках, поскольку хозяйствующие субъекты, выступающие единственными поставщиками (подрядчиками, исполнителями), получают преимущества при осуществлении предпринимательской деятельности, что нарушает принцип отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.
Кроме того, применение такого способа закупки как размещение заказа у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) возможно только в той мере, в которой применение конкурентных способов закупки является невозможным либо экономически нецелесообразным.
Заказчикам при осуществлении своей деятельности необходимо руководствоваться Стандартом осуществления закупочной деятельности отдельных видов юридических лиц, утвержденным ФАС России, согласно которому наиболее предпочтительным способом определения победителя является проведение конкурса, аукциона в связи с тем, что за счет достаточных сроков подачи заявок и заключения договора указанные процедуры обеспечивают расширение числа участников закупок, а также минимизируют риски совершения согласованных действий заказчика и участника закупки.
При этом, как указывает ФАС России, для обеспечения гласности и открытости закупочной деятельности, снижения коррупционных проявлений, целесообразно осуществлять закупку товаров, работ, услуг преимущественно путем проведения аукциона, конкурса.
Кроме того, с целью недопущения коррупционных проявлений, для реализации принципа прозрачности и гласности проводимых закупок, а также развития добросовестной конкуренции заказчикам рекомендуется расширять число закупок, проводимых в электронной форме.
Таким образом, заказчики не наделены абсолютным правом самостоятельно определять случаи закупки у единственного поставщика и при разработке Положения о закупках заказчикам необходимо руководствоваться принципами, установленными ФЗ «О закупках».
Независимо от наличия конкурентного рынка статья Положения о закупках, устанавливающая предельную максимальную цену для заключения договора с единственным поставщиком, создает возможность привлечения исполнителя без проведения торгов (конкурса/аукциона), что, в свою очередь, приводит к дискриминации и ограничению конкуренции. При этом указание в Положении о закупке на иные способы закупки не свидетельствует об отсутствии нарушения со стороны учреждения, поскольку сам факт допустимости закупки у единственного поставщика на конкурентном рынке без каких-либо ограничений является неправомерным. (Указанный вывод находит свое отражение и в судебной практике, см. Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда № А33-24280/2017 от 05.06.2018).
Аналогичная позиция изложена Президиумом Верховного Суда РФ в пункте 9 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 « 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», где указано, что избрание заказчиком способа закупки, который повлек за собой необоснованное ограничение круга потенциальных участников, нарушает принципы осуществления закупочной деятельности и положения Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – ФЗ «О защите конкуренции»).
Закрепленные заказчиком в положении о закупке условия позволяют осуществлять закупку у единственного поставщика во всех случаях и при любых потребностях без проведения конкурентных процедур; независимо от наличия конкурентного рынка создают возможность привлечения исполнителя без проведения торгов (конкурса/аукциона), что, в свою очередь, приводит к дискриминации и ограничению конкуренции.
При этом принцип отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки является одним из основополагающих принципов ФЗ «О закупках», соблюдение которого, в свою очередь, направлено на обеспечение как прав хозяйствующих субъектов, так и эффективности расходования бюджетных средств, осуществления закупок по обоснованным рыночным ценам, сложившимся в условиях свободного спроса и предложения.
В свою очередь, при проведении торгов имеет место состязательность участников, конкурирующих между собой за право заключить договор, и стремящихся выдвинуть организатору торгов наиболее выгодные условия договора по поставке товаров, выполнению работ или оказанию услуг. Именно торги позволяют максимально использовать механизм конкуренции и состязательности участников, достигать наиболее выгодных результатов, выдвигая более жесткие требования и условия по гарантиям исполнения, что и отвечает юридической природе торгов.
Проведение публичных процедур способствует развитию конкуренции за обладание правом исполнения договора путем создания условий для выбора контрагента, предлагающего наилучшие условия, что обеспечивает равный доступ к исполнению договора всех заинтересованных лиц.
Кроме того, проведение торгов обеспечивает выбор наилучшего исполнителя заказа по цене, времени и качеству исполнения. Тем самым, только при проведении конкурентных процедур наилучшим образом достигаются принципы эффективного расходования денежных средств на приобретение товаров, работ и услуг, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.
Соответственно, наличие в Положении о закупке условия, предусматривающего возможность осуществлять любые закупки у единственного поставщика в обход конкурентных процедур, не позволяет прийти к выводу о том, что принципы эффективного расходования финансовых средств и отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки считаются соблюденными.
Указанное фактически является злоупотреблением КГАУ «КРИТБИ» своим правом на самостоятельное установление в Положении о закупке требований к закупке, в том числе порядка подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условий их применения.
Закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика целесообразна в случае, если такие товары, работы, услуги обращаются на низкоконкурентных рынках или проведение конкурсных, аукционных процедур нецелесообразно по объективным причинам (например, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, последствий непреодолимой силы). Кроме того, закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика возможна по результатам несостоявшейся конкурентной закупочной процедуры.
Также в положении о закупке целесообразно предусмотреть обязанность обоснования необходимости заключения заказчиком договора с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), начальной (максимальной) цены договора и выбора им конкретного поставщика (исполнителя, подрядчика), с которым заключается такой договор.
Вместе с тем нормы, содержащиеся в Положении о закупке для нужд КГАУ «КРИТБИ», почти полностью исключают возможность проведения каких-либо конкурентных процедур при осуществлении закупки до 1 000 000 рублей.
Так, из письма Минэкономразвития России от 17.02.2016 №Д28и-470 следует, что злоупотребление правом закупки у единственного поставщика может повлечь нарушение норм Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Факт исключения возможности проведения каких-либо конкурентных процедур подтверждается сведениями, представленными КГАУ «КРИТБИ» (исх. № К-114 от 26.02.2020; вх. № 3010 от 27.02.2020): за 2018 год КГАУ «КРИТБИ» было проведено 102 закупки, из которых 2 путем запроса коммерческих предложений, 2 путем запроса котировок и 98 путем проведения закупки у единственного поставщика. За 2019 год КГАУ «КРИТБИ» было проведено 150 закупок, из которых 1 путем проведения открытого конкурса, 2 путем запроса котировок и 147 путем проведения закупки у единственного поставщика. Таким образом, более 96% закупок КГАУ «КРИТБИ» произведены у единственного поставщика.
Согласно статьям 8, 34 Конституции Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
В соответствии с частью 2 статьи 1 ФЗ «О защите конкуренции» целями ФЗ «О защите конкуренции» являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Частью 1 статьи 3 ФЗ «О защите конкуренции» установлено, что названный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
В соответствии с пунктом 7 статьи 4 ФЗ «О защите конкуренции» под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 ФЗ «О защите конкуренции», к числу которых относится: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Часть 1 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции» устанавливает запрет на действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений.
Частью 5 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции» установлено, что положения части 1 настоящей статьи распространяются, в том числе на все закупки товаров, работ, услуг, осуществляемые в соответствии с ФЗ «О закупках».
Для определения факта нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции», необходимо, прежде всего, установить как сам товарный рынок, на котором предполагается влияние на конкуренцию, так и состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке. С указанной целью Комиссией проведен анализ состояния конкуренции.
В соответствии с пунктом 10.9 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220 (далее - Порядок), по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции», анализ состояния конкуренции на товарном рынке включает следующие этапы:
- определение временного интервала исследования товарного рынка;
- определение предмета торгов;
- определение состава хозяйствующих субъектов, участвующих в торгах.
Поскольку КГАУ «КРИТБИ» в исследуемый период более 96% закупок осуществляло у единственного поставщика, то Комиссия считает необходимым выделить товарные рынки, на которых производится большая часть закупок Учреждения, и установить являются ли данные рынки конкурентными. Согласно представленным реестрам закупок большинство закупок учреждения осуществлено по коду ОКВЭД 73.1 – деятельность рекламная, ОКВЭД 73.1 является подгруппой и включен в раздел 73 «Деятельность рекламная и исследование конъюнктуры рынка».
Товарный рынок в данном случае определен как рынок услуг, связанных с осуществлением рекламной деятельности.
Временной интервал определен исходя из цели исследования – анализа состояния конкурентной среды на указанном рынке в период с января 2018г. по декабрь 2019г.
В соответствии с пунктом 4 статьи 4 ФЗ «О защите конкуренции» под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.
В рассматриваемом случае нарушение антимонопольного законодательства совершено на товарном рынке услуг, связанных с осуществлением рекламной деятельности.
Согласно пункту 1 статьи 4 ФЗ «О защите конкуренции» под товаром понимается объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.
Следовательно, под товаром, в том смысле, какой в него вкладывает ФЗ «О защите конкуренции», понимаются услуги, связанные с осуществлением рекламной деятельности.
Согласно информации, представленной статистикой сайта https://www.rusprofile.ru, 117 организаций в Красноярском крае имеют основной ОКВЭД деятельность рекламная (73.1). При этом указанный ОКВЭД как дополнительный вид деятельности имеют 1 187 организаций на территории Красноярского края.
Таким образом, имеется большое количество лиц, имеющих возможность участвовать в торгах, проводимых на товарном рынке оказания услуг по рекламной деятельности. При этом за анализируемый период КГАУ «КРИТБИ» не было проведено ни одной конкурентной закупки услуг (товаров, работ), связанных с осуществлением рекламной деятельности по коду ОКВЭД 73.1.
Схожие результаты будут при анализе иных товарных рынков, на которых КГАУ «КРИТБИ» осуществляло свои закупки в рассматриваемый период (услуги на обеспечения безопасности и проведения расследований (ОКВЭД 80), услуги страхования (ОКВЭД 66.0) и иные).
Комиссия отклоняет довод Заявителя о том, что КГАУ «КРИТБИ» неправомерно заключило договор с ООО «Культбытстрой-Стандарт» без проведения конкурентных процедур, а также продлило срок выполнения работ по договору ввиду следующего.
Частью 2 статьи 2 ФЗ «О закупках» установлено, что положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и осуществления закупок способами, указанными в частях 3.1 и 3.2 статьи 3 настоящего Федерального закона, порядок и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.
В подпункте 25 пункта 1 статьи 51 Положения о закупке, действовавшего на момент совершения закупки, указано, что проведение закупки у единственного поставщика осуществляется Заказчиком в случае необходимости закупки товаров (работ, услуг) стоимостью не более 1 000 000 руб., включая НДС. В данном случае структурное подразделение Заказчика, имеющее потребность в конкретном товаре, работе, услуге, готовит и выносит на рассмотрение Закупочной комиссии заявку с приложением сравнительного анализа, проведенного на основании также прилагаемых к заявке не менее трех оформленных надлежащим образом коммерческих предложений с указанием цен товара, работы, услуги, предлагаемых различными поставщиками (подрядчиками, исполнителями). Критериями выбора победителя по результатам сравнительного анализа могут быть цена, качественные и (или) функциональные характеристики (потребительские свойства) товара, качество работ, услуг, сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг.
Как установлено Комиссией, 17.10.2019 и.о. исполнительного директора КГАУ «КРИТБИ» <…> поступила заявка <…>, заместителя исполнительного директора, на проведение закупки у единственного поставщика для выполнения работ по текущему ремонту крыльца помещения, расположенного в здании по адресу: г. Красноярск, пр. Свободный, д. 75, пом. 12. Согласно указанной заявке <…>предлагает заключить договор с ООО «Культбытстрой-Стандарт», поскольку им предложена самая низкая цена на выполнение данного вида работ. В подтверждение доводов <…>прилагает техническое задание, локальный сметный расчет и коммерческие предложения от ООО СК «Система», ООО «Культбытстрой-Стандарт» и ООО «ПромСнаб».
25.10.2019 закупочной комиссией была рассмотрена заявка <…> и принято решение о заключении договора с ООО «Культбытстрой-Стандарт», как с контрагентом, сделавшим наиболее низкое предложение стоимости работ, о чем составлен протокол № 1 на осуществление закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).
Частью 1 статьи 450 ГК РФ предусмотрено, что изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими законами или договором.
Согласно пункту 4.1 договора № 78/19 от 05.11.2019, заключенному между КГАУ «КРИТБИ» и ООО «Культбытстрой-Стандарт», срок выполнения работ – 10.11.2019г. Изменение сроков выполнения работ допускается только по соглашению сторон при возникновении непредвиденных обстоятельств, за которые не отвечает ни одна из сторон. Увеличение срока выполнения работ в связи с просрочкой, допущенной по вине Подрядчика, не допускается.
11.11.2019 между КГАУ «КРИТБИ» и ООО «Культбытстрой-Стандарт» заключено дополнительное соглашение № 2, согласно которому срок выполнения работ продлен до 08.12.2019.
Следовательно, с учетом Положения о закупке, действующего на момент заключения договора, условий договора № 78/19 от 05.11.2019 и действующего законодательства, Комиссия полагает, что у КГАУ «КРИТБИ» было право заключить договор № 78/19 от 05.11.2019 с ООО «Культбытстрой-Стандарт» без проведения торгов и продлить срок выполнения работ по договору посредством заключения дополнительного соглашения.
Протоколом Наблюдательного совета КГАУ «КРИТБИ» № 3 от 11.09.2020 утверждено новое Положение о закупке от 11.09.2020, в котором изменен пункт, позволяющий осуществлять закупки у единственного поставщика на сумму, не превышающую 1 000 000 рублей, так, в Положении о закупке от 11.09.2020 данная сумма снижена до 600 000 рублей. Указанную сумму Комиссия считает обоснованной ввиду следующего.
Сумма закупок в размере 600 000 рублей соответствует средней стоимости договоров, заключаемых КГАУ «КРИТБИ», направлено на обеспечение целей антимонопольного законодательства и является общепринятым пределом, определенным законодателем (в пункте 4 части 1 статьи 93 ФЗ «О контрактной системе») при осуществлении закупок малых объемов у единственного поставщика для обеспечения текущей деятельности заказчика.
Учитывая, что цели и принципы ФЗ «О закупках» и ФЗ «О контрактной системе» идентичны, по мнению Комиссии, при разработке нового Положения о закупке КГАУ «КРИТБИ» должно было при определении случаев размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), прежде всего, руководствоваться статьей 93 ФЗ «О контрактной системе».
Данная правовая позиция о допустимости установления предела закупки у единственного поставщика на основании предела закупки у единственного поставщика, установленного ФЗ «О контрактной системе», подтверждается и судебной практикой (Решение Арбитражного суда Красноярского края от 01.02.2018 по делу №А33-24280/2017, Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 05.06.2018 по делу А33-24280/2017).
Комиссия полагает, что Положение о закупке от 11.09.2020 в данной части соответствует требованиям действующего законодательства и не ограничивает конкуренцию.
Также Комиссия в заключении об обстоятельствах дела от 23.09.2020 отмечала, что пункт 46 раздела 2 главы 15 Положения о закупке от 11.09.2020, предусматривающий возможность закупки у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя в случае, если осуществляется закупка продукции у государственных учреждений, государственных унитарных предприятий, предоставляет государственным унитарным предприятиям преимущественные условия заключения договоров с Учреждением и, соответственно, приоритетный доступ на товарные рынки, нивелирует возможность на участие в процедуре закупки иным потенциальным участникам закупки, имеющим возможность своевременно и качественно исполнить обязательства по договору, является дискриминационным, необоснованно ограничивающим конкуренцию условием и нарушает пункт 2 части 1 статьи 3 ФЗ «О закупках».
КГАУ «КРИТБИ» были внесены изменения в Положение о закупке от 11.09.2020 в части исключения слов «государственных унитарных предприятий».
Несмотря на то обстоятельство, что КГАУ «КРИТБИ» изменен пункт Положения о закупке, предусматривающий закупку товаров, работ, услуг малого объема у единственного поставщика на сумму, не превышающую 1 000 000 (одного миллиона) рублей, это не исключает тот факт, что Учреждением было совершено нарушение антимонопольного законодательства.
В соответствии с вышеизложенным, Комиссия пришла к выводу о наличии в действиях КГАУ «КРИТБИ» нарушения частей 1 и 5 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции» в части включения в Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд КГАУ «КРИТБИ» положения, предусматривающего закупку товаров, работ, услуг малого объема у единственного поставщика на сумму, не превышающую 1 000 000 (одного миллиона) рублей, что позволяло КГАУ «КРИТБИ» безальтернативно проводить закупки у единственного поставщика по всем потребностям учреждения до 1 000 000 (одного миллиона) рублей, противоречит принципам, установленным частью 1 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», имеет результатом необоснованное ограничение конкуренции при проведении закупок, а также нарушает права хозяйствующих субъектов на участие в закупках, организуемых в целях удовлетворения нужд КГАУ «КРИТБИ».
В связи с тем, что КГАУ «КРИТБИ» в ходе рассмотрения настоящего дела были внесены изменения в Положение о закупке в части уменьшения суммы, до которой может осуществляться закупка у единственного поставщика (с 1 000 000 рублей до 600 000 рублей), Комиссия приходит к выводу об отсутствии необходимости в выдаче КГАУ «КРИТБИ» обязательного для исполнения предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства в связи с его добровольным устранением.
Учитывая изложенное, руководствуясь статьями 17, 23, 39, 41, 49 ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства
РЕШИЛА:
1. Признать Краевое государственное автономное учреждение «Красноярский региональный инновационно-технологический бизнес-инкубатор» нарушившим части 1 и 5 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части включения в Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд КГАУ «КРИТБИ» положения, предусматривающего закупку товаров, работ, услуг малого объема у единственного поставщика на сумму, не превышающую 1 000 000 (одного миллиона) рублей, что позволило КГАУ «КРИТБИ» безальтернативно проводить закупки у единственного поставщика по всем потребностям учреждения до 1 000 000 (одного миллиона) рублей, противоречит принципам, установленным частью 1 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», имеет результатом необоснованное ограничение конкуренции при проведении закупок, а также нарушает права хозяйствующих субъектов на участие в закупках, организуемых в целях удовлетворения нужд КГАУ «КРИТБИ».
2. Предписание об устранении нарушения не выдавать в связи с тем, что допущенное нарушение ответчиком устранено.
Настоящее решение может быть обжаловано в порядке статьи 52 Федерального закона 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в течение трех месяцев с момента вынесения решения.
Председатель Комиссии <…>
Члены Комиссии <…>
<…>
[safe_summary] =>
)
)
)
[field_solution_num] => Array
(
)
[field_solution_file_num] => Array
(
[ru] => Array
(
[0] => Array
(
[value] => 024/01/17-970/2020
[format] =>
[safe_value] => 024/01/17-970/2020
)
)
)
[field_solution_preview] => Array
(
[ru] => Array
(
[0] => Array
(
[value] =>
РЕШЕНИЕ по делу № 14-17-20 (024/01/17-970/2020)
[format] => full_html
[safe_value] =>
РЕШЕНИЕ по делу № 14-17-20 (024/01/17-970/2020)
)
)
)
[field_solution_cat] => Array
(
)
[field_solution_file] => Array
(
[ru] => Array
(
[0] => Array
(
[fid] => 14845
[uid] => 5
[filename] => reshenie_po_delu_14-17-20_na_sayt.doc
[uri] => public://solution/2020/12/21/reshenie_po_delu_14-17-20_na_sayt.doc
[filemime] => application/msword
[filesize] => 160768
[status] => 1
[timestamp] => 1608524646
[origname] => reshenie_po_delu_14-17-20_na_sayt.doc
[rdf_mapping] => Array
(
)
[display] => 1
[description] => Решение
)
)
)
[field_solution_scope] => Array
(
[ru] => Array
(
[0] => Array
(
[tid] => 3
[taxonomy_term] => stdClass Object
(
[tid] => 3
[vid] => 6
[name] => Антимонопольное регулирование
[description] =>
В области проведения государственной политики развития конкуренции функции и полномочия ФАС России определены Федеральным законом от 26.07.2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции». ФАС России осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных и финансовых рынках, а также за соблюдением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства.
Контроль органов власти
- осуществление государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства органами исполнительной власти и местного самоуправления;
- выявление нарушений антимонопольного законодательства органами исполнительной власти и местного самоуправления, принятие мер по прекращению нарушений антимонопольного законодательства, привлечение к ответственности за указанные нарушения;
- осуществление контроля за предоставлением государственной или муниципальной помощи.
Контроль товарных рынков и экономической концентрации
- осуществление государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства коммерческими и некоммерческими организациями на товарных рынках;
- осуществление контроля за деятельностью юридических лиц, обеспечивающих организацию торговли на рынках определенных товаров;
- проведение анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках;
- определение наличия доминирующего положения хозяйствующих субъектов на товарных рынках;
- осуществление государственного контроля за экономической концентрацией (рассмотрение ходатайств и уведомлений);
- привлечение к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства коммерческие организации и некоммерческие организации, их должностных лиц, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей.
Контроль локальных и естественных монополий
- предупреждение, ограничение, пресечение монополистической деятельности субъектами естественных и локальных монополий;
- осуществление государственного контроля за соблюдением законодательства о естественных монополиях в пределах своей компетенции;
- осуществление государственного контроля за созданием, реорганизацией и ликвидацией коммерческих и некоммерческих организаций - субъектов естественных и локальных монополий;
- осуществление государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства и законодательства о естественных монополиях при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций и иных случаях субъектами естественных и локальных монополий;
[format] => full_html
[weight] => 9
[vocabulary_machine_name] => practice_areas
[rdf_mapping] => Array
(
[rdftype] => Array
(
[0] => skos:Concept
)
[name] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => rdfs:label
[1] => skos:prefLabel
)
)
[description] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:definition
)
)
[vid] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:inScheme
)
[type] => rel
)
[parent] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:broader
)
[type] => rel
)
)
)
)
)
)
[field_solution_tags] => Array
(
)
[field_solution_datetime_public] => Array
(
[und] => Array
(
[0] => Array
(
[value] => 2020-12-16 04:22:00
[timezone] => Asia/Krasnoyarsk
[timezone_db] => UTC
[date_type] => datetime
)
)
)
[field_nodes_related] => Array
(
)
[field_date] => Array
(
[und] => Array
(
[0] => Array
(
[value] => 2020-12-15 04:22:00
[timezone] => Asia/Krasnoyarsk
[timezone_db] => UTC
[date_type] => datetime
)
)
)
[field_simplenews_term] => Array
(
)
[rdf_mapping] => Array
(
[rdftype] => Array
(
[0] => sioc:Item
[1] => foaf:Document
)
[title] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => dc:title
)
)
[created] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => dc:date
[1] => dc:created
)
[datatype] => xsd:dateTime
[callback] => date_iso8601
)
[changed] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => dc:modified
)
[datatype] => xsd:dateTime
[callback] => date_iso8601
)
[body] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => content:encoded
)
)
[uid] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => sioc:has_creator
)
[type] => rel
)
[name] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => foaf:name
)
)
[comment_count] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => sioc:num_replies
)
[datatype] => xsd:integer
)
[last_activity] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => sioc:last_activity_date
)
[datatype] => xsd:dateTime
[callback] => date_iso8601
)
)
[cid] => 0
[last_comment_timestamp] => 1608524646
[last_comment_name] =>
[last_comment_uid] => 5
[comment_count] => 0
[name] => moder
[picture] => 0
[data] => a:2:{s:7:"contact";i:0;s:7:"overlay";i:1;}
[subscriptions_notify] =>
[entity_view_prepared] => 1
[region_name] => Красноярское УФАС России
)
