Протокол публичных обсуждений результатов применения антимонопольного законодательства при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Красноярском крае
ПРОТОКОЛ
публичных обсуждений результатов применения антимонопольного законодательства при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Красноярском крае
30.06.2017 г. Красноярск
Присутствовали: Захаров В.М.- руководитель Красноярского УФАС России; Капсудин Е.В.- заместитель руководителя Красноярского УФАС России; Русских С.В. - Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Красноярском крае; Шилин И.В. - заместитель начальника Межрегионального управления государственного автодорожного надзора по Красноярскому краю, Республике Тыва и Республике Хакасия; Войцеховский В.Н.- заместитель министра транспорта Красноярского края; Лужбин Е.Л.- Вице-президент Центрально-Сибирской торгово-промышленной палаты; Капошко Е.В. - и.о. начальника отдела по надзору за соблюдением прав предпринимателей Прокуратуры Красноярского края; Глинская Л.А. - консультант Департамента транспорта Администрации г.Красноярска; Годованюк А.А.- начальник контрольного отдела Красноярского УФАС России; Омышев М.Г.- представитель Ассоциации перевозчиков Красноярского края; Огер Н.Г.- член Президиума Красноярского автотранспортного союза; сотрудники управления; сотрудники Министерства транспорта Красноярского края; представители хозяйствующих субъектов, осуществляющих перевозки пассажиров и багажа на территории Красноярского края.
Повестка публичных обсуждений:
1. Доклад «Незаконное осуществление регулярных перевозок под видом заказных» (докладчик Васильев Н.М.);
2. Доклад «Основные нарушения в сфере перевозок пассажиров автомобильным транспортом на регулярных автобусных маршрутах» (докладчик Шилин И.В.);
3. Доклад «Несоблюдение субъектами рынка транспортных услуг законодательства в сфере перевозки пассажиров и багажа по заказам» (докладчик Войцеховский В.Н.);
4. Доклад «Некоторые вопросы правового регулирования рынка перевозок пассажиров автомобильным транспортом» (докладчик Лужбин Е.Л.);
5. Доклад «Предупреждение ограничения конкуренции при организации регулярных пассажирских перевозок органами власти» (докладчик Ульянова К.В.);
6. Доклад «Проблемы реализации положений Федерального закона от 13.07.2015 № 220 – ФЗ» (докладчик – Бехтерева Т.Ю.).
Захаров В.М. открыл публичные обсуждения, огласил повестку.
Заслушали доклад Васильева Н.М., старшего государственного инспектора Красноярского УФАС России «Незаконное осуществление регулярных перевозок под видом заказных»
Васильев Н.М. сообщил присутствующим, что все регулярные перевозки осуществляются по результатам публичных процедур (как по регулируемым, так и по нерегулируемым тарифам), если на право перевозки по регулируемым тарифам, в соответствии с требованиями Федеральный закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - ФЗ «О контрактной системе»), если по нерегулируемым, в соответствии с требованиями Федерального закона от 13.07.2015 №220 - ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – ФЗ «Об организации перевозок») Таким образом, возник административный барьер на соответствующем рынке, который создает условия для недобросовестной конкуренции. Лица, не получившие право по результатам торгов, начинают осуществлять незаконные перевозки. Нелегальные перевозчики действуют следующим образом: дублируют легальные маршруты, устанавливают свое расписание по пиковым часам либо по расписанию добросовестных перевозчиков, «перехватывая» часть пассажиров у добросовестных участников, тем самым причиняют убытки им. Действия таких лиц квалифицируются антимонопольными органами по статье 14.8 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее- ФЗ «О защите конкуренции»), которой установлен запрет на недобросовестную конкуренцию. Практика по применению антимонопольного законодательства на уровне Красноярского края устоялась, аналогично квалифицируются такие действия и в других субъектах РФ Административная ответственность за названное нарушение установлена статьей 14.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее- КоАП). Указанное нарушение усугубляется тем что, что незаконные перевозки осуществляются с нарушением норм иных отраслей законодательства (правила БДД, страховое законодательство и т.п.). Выявление нарушений представляет определенные трудности, поскольку необходимо устанавливать как сам факт осуществления таких перевозок, так и их регулярность. Указанные обстоятельства могут подтверждаться следующими фактами: размещением расписания, заранее установленным маршрутом, предварительной продажей заказ – нарядов, показаниями свидетелей и т.п.. В настоящее время при совершении недобросовестной конкуренции нарушителю выдается предупреждение, в порядке статьи 39.1 ФЗ «О защите конкуренции», как правило, о прекращении регулярных перевозок под видом заказных, если оно исполняется добровольно, то дело не возбуждается.
Призвал к активности добросовестных участников рынка в части оказания содействия управлению при выявлении и пресечении названных нарушений.
Предложил усилить межведомственное взаимодействие в названной тематике и рассмотреть возможность внесения изменений в КоАП об усилении ответственности за такие нарушения, а именно предусмотреть в качестве наказания - конфискацию предмета административного правонарушения (используемого транспортного средства).
Кнапнугель К.А. (перевозчик) спросил о количестве дел, возбужденных Управлением.
Капсудин Е.В. сообщил участникам, что по Шарыповскому направлению – в отношении нескольких хозяйствующих субъектов были возбуждены и рассмотрены дела по недобросовестной конкуренции. В настоящее время сложно узнать о фактах нарушения, поскольку перевозчики не изъявляют свою заинтересованость, а именно не обращаются в адрес управления с заявлениями, что в настоящее время рассматривается два дела.
Захаров В.М. обратил внимание, что отсутствие заявлений предпринимателей по таким вопросам влияет на «раскрываемость» таких нарушений.
Огер Н.Г. сообщил, что в настоящее время с Красноярского автовокзала осуществляется отправление 150-200 санкционированных рейсов. От иных стихийных (нелегальных) «автовокзалов»: от 50 – 70 рейсов несанкционированных рейсов. При этом, реакция контролирующих органов на подобные недобросовестные проявления недостаточная.
Заслушали доклад Шилина И.В. «Основные нарушения в сфере перевозок пассажиров автомобильным транспортом на регулярных автобусных маршрутах»:
Шилин И.В. сообщил присутствующим, что рыночная экономика приводит к появлению новых хозяйствующих субъектов, в том числе недобросовестных, большая часть которых не имеет технических и трудовых ресурсов оказывать услуги, тем самым пассажиры подвергаются опасности, такие перевозчики зачастую нарушают правила перевозок, требования безопасности. МУГАДН контролирует перевозки особенно тщательно, так в 2017 году, заключено соглашение о взаимодействие с органами ГИБДД, проводятся рейдовые мероприятия, при проведении таких мероприятий было проверено 148 транспортных средств, выявлено 77 случаев незаконных перевозок, приняты меры административного реагирования – нарушители привлечены к административной ответственности. В действующем законодательстве много пробелов, в частности отсутствуют механизмы к устранению недобросовестных перевозчиком с рынка, имеющегося инструментария у МУГАДН недостаточно для борьбы с недобросовестными перевозчиками.
Обратил внимание о необходимости комплексного подхода со стороны органов власти и общественности.
Предложил создать межведомственную рабочую группу.
Заслушали доклад Войцеховского В.Н. «Несоблюдение субъектами рынка транспортных услуг законодательства в сфере перевозки пассажиров и багажа по заказам».
Войцеховский В.Н. сообщил присутствующим, что в настоящее время имеется законодательная база, инструментарий для решения проблем. Одобрил инициативу МУГАДН о создании рабочей группы. Выразил мнение о необходимости конкретных мер, проведении проверочных мероприятий со стороны контролирующих органов, полагает, что иными способами задачу в настоящее время решить невозможно.
Годованюк А.А. спросил на базе какого органа должна быть создана рабочая группа.
Войцеховский В.Н. ответил, что либо на базе Министерства транспорта Красноярского края либо на базе МУГАДН.
Заслушали доклад Лужбина Е.Л. «Некоторые вопросы правового регулирования рынка перевозок пассажиров автомобильным транспортом».
Докладчик сообщил, что нужно не забывать о возможности легализации лиц, желающих добросовестно работать. Предложил вариант решения данного вопроса: появление маршрутного такси на территории края.
Выразил мнение, что отношения, регулируемые ФЗ «Об организации перевозок», по факту являются административными, поскольку один из субъектов – публичный орган, а закон говорит о том, что отношения гражданско-правовые и заключение государственного контракта по организации перевозок имеет неопределенную правовую природу. Результат заключения такого договора: получение по факту разрешения на право перевозок на таком маршруте, но для таких случаев есть специальная процедура: лицензирование, которая уже применяется. По сути, введено «второе» лицензирование, что является, помимо прочего, коррупциогенным фактором, ввиду чего необходимо исключить одну из указанных процедур. Выразил мнение о целесообразности применения одного порядка допуска, независимо от вида перевозок.
Указал на то, что имеет место конфликт интересов публичного органа и хозяйствующего субъекта, что, так как деятельность публичного органа направлена на создание преимуществ в деятельности в данной сфере для ГУП/МУП.
Годованюк А.А. спросил о возможном усугублении ситуации, связанной с недобросовестной конкуренцией при появлении маршрутного такси.
Лужбин Е.Л. ответил, что опыт таких перевозок есть в иных регионах и опыт положительный (Новосибирская область).
Заслушали Сидорова В.М. (перевозчик), который указал на существование следующих угроз: незаконно действующие предприниматели для межмуниципальных маршрутов; для городских перевозчиков: сдерживание тарифов муниципальных перевозчиков. Отметил, что депутаты Законодательного собрания Красноярского края рекомендовали Минтрансу пересмотреть «ценз» на изменение тарифов.
Сообщил, что доля крупных перевозчиков – не более 40 % на территории г.Красноярска, все остальные – мелкие перевозчики, у которых отсутствует необходимая инфраструктура.
Обратил внимание на наличие сложностей при подготовке к конкурсам, которые будут проведены после окончания срока действия муниципальных контрактов, на наличие угрозы, что местные перевозчики будут вытеснены перевозчиками из других регионов в силу разницы между доходами.
Выразил мнение, что существует конфликт интересов между властью муниципальной и краевой, поскольку сеть в настоящее время не соответствует пассажиропотоку, её нужно привести в соответствие, что городские власти не делают, а краевые власти требуют такого изменения. В свою очередь, краевые власти не повышают тарифы.
Указал на недостатки в работе контрольных органов, в части отсутствие контроля за использованием перевозчиками, в нарушение заключенных муниципальных контрактов, старых ТС. Такая ситуация возникла в силу того, что заявление вида ТС при проведении администрацией города конкурса носило декларативный характер.
Заслушали Омышева М.Г., который выразил согласие с тезисами, оглашенными предыдущими выступающими. Обратил внимание, что в городах края ситуация хуже, чем в г.Красноярске, связанная с несвоевременным проведением конкурсов со стороны органов местного самоуправления. Выразил мнение о необходимости либерализации действующего законодательства, о необходимости введения маршрутного такси.
Высказал точку зрения о том, что если побороть ситуацию с нелегальными перевозчиками сложно, значит нужно изыскивать новые способы регулирования, в том числе их легализацию.
Указал на то, что иные города перед переходом на ФЗ «Об организации перевозок» провели серьезную работу и оказались готовы к введению его в действие, чего нельзя сказать о г.Красноярске.
Указал на то, что нужно постепенно вводить нововведения, начиная с небольших муниципальных образований, проверять, работают ли такие новеллы, насколько они эффективны и т.д.;
Выразил мнение о необходимости проведения собрания всех представителей сферы пассажирских перевозок и обсуждение на нем имеющихся проблем.
Захаров В.М. задал вопрос о ситуации с субсидированием маршрутов в настоящее время.
Омышев М.Г. сообщил, что ситуация неудовлетворительна, поскольку органами власти субсидируются в основном ГУП/МУП. Дополнил свое выступление, что рабочие группы в других регионах возобновлены, много делают общественные организации.
Заслушали Кнапнугеля К.А. (перевозчика), по мнению которого законодатель упростил работу перевозчиков. Но со стороны исполнительной власти имеют место быть недостатки в работе. Многие перевозчики уходят с пригородных маршрутов. В настоящее время имеются только регулируемые тарифы, что влечет ущемление прав и законных интересов перевозчиков, поскольку все спорные ситуации решаются в пользу потребителя. У перевозчиков существует соблазн перехода в заказные перевозки. Действующий закон нуждается в изменении. Субсидируются в основном унитарные предприятия, следовательно, перевозчики вынуждены экономить, в том числе на безопасности. У добросовестных перевозчиком, в силу закрепленных законодательством требований, нет возможности для конкуренции с недобросовестными перевозчиками.
Захаров В.М. задал вопрос об оценке Новосибирской практики маршрутных такси.
Кнапнугель К.А. ответил, что внутри города такие такси влияния не оказывают, положительно можно оценить практику на межмуниципальных маршрутах.
Заслушали Козлова К.В., начальника отдела Министерства транспорта Красноярского края, который обратил внимание, что исполнительной властью разрабатываются маршруты по нерегулируемым тарифам.
Козлов К.В. задал вопрос Лужбину Е.Л. о наиболее предпочтительном варианте для заключения договора об организации пассажирских перевозок: путем проведения конкурса или аукциона.
Лужбин Е.Л. ответил, что наиболее предпочтительным вариантом является конкурс.
Захаров В.М. прокомментировал ответ и указал, что конкурс содержит несколько требований к участнику закупки, что лучше всего отвечает целям организации пассажирских перевозок.
Козлов К.В. указал на то, что практика маршрутных такси неоднозначна и несовершенна, со стороны их операторов, так или иначе, имеют место нарушения. 75,5 % рынка это частные перевозчики, поэтому довод о главенствовании ГУП/МУМ на рынке не корректен.
Русских С.В. задал вопрос Козлову К.В. о причинах преимущественного субсидирования ГУП/МУП, а также указал, что с Губернатором края была достигнута договоренность о приватизации ГУП/МУП. Задал вопрос о том, когда будет готов план такой приватизации.
Козлов К.В. ответил, что субсидии получают и частные перевозчики, 48 маршрутов в настоящее время субсидируется.
Захаров В.М. спросил о том, каков процент субсидирования частных перевозчиков.
Козлов К.В. ответил, что субсидии между частными перевозчиками и ГУП/МУН распределяются равномерно. Указал, что в настоящее время существует только два ГУПа, сейчас идет реорганизация. 2018-2019 год – окончательная смена формы собственности у ГУП.
Заслушали Татаренко И.В. (перевозчика).
Обратил внимание на то, что в городе сложно действовать добросовестным перевозчикам в сфере легковых такси. Поэтому, необходимо включить в вопросы, передаваемые на обсуждение рабочей группе вопрос о легковом такси.
Заслушали Капошко Е.В., которая указала, что остро стоит проблема заказных перевозок. В отличие от лицензируемых перевозчиков для заказных перевозчиков отсутствуют лицензионные требования. Правительству края требуются действительно веские причины для изменения тарифов.
Выразила мнение, что действия заказных перевозчиков нужно вовлекать в правовое русло своими силами. Обратила внимание, что имеют место случаи заключения договора с единственными поставщиком, связанные с указанием цены контракта 0 рублей, обусловленные сложностями с определением НМЦК. Применительно к субсидированию указала, что прокуратурой края проводятся проверки, нарушений не было выявлено. Высказана позиция прокуратуры края, что есть проблемы в правовом регулировании пассажирских перевозок, являющиеся причинами многих нарушений.
Заслушали доклад Ульяновой К.В., старшего государственного инспектора Красноярского УФАС России «Предупреждение ограничения конкуренции при организации регулярных пассажирских перевозок органами власти».
Ульянова К.В. сообщила, что в настоящее время Управлением выдано два предупреждения о прекращении действий (бездействия), нарушающих антимонопольное законодательства: одно Департаменту транспорта Администрации г.Красноярска, другое – Министерству транспорта Красноярского края.
В первой ситуации нарушение со стороны Департамента транспорта выразилось в том, что перевозчик осуществляет перевозку пассажиров на автобусах, срок эксплуатации которых более 8 лет, хотя согласно условиям конкурса и заключенного муниципального контракта услуги по перевозке пассажиров могут быть осуществлены на автобусах с максимальным сроком эксплуатации 8 лет. Департамент транспорта отрицает то, что в данной ситуации он обязан осуществлять контроль за исполнением условий заключенного муниципального контракта в части соответствия транспортных средств, используемых перевозчиком. Однако, как было установлено, из анализа положений нормативно – правовых актов и текста самого контракта на Департамент такая обязанность возложена. Выданное Департаменту предупреждение было обжаловано в Арбитражный суд Красноярского края и решением последнего оставлено в силе.
Другое предупреждение было выдано Министерству транспорта Красноярского края в связи с заключением договоров об организации регулярных пассажирских перевозок по цене договора 0 рублей с единственным поставщиком. Министерство полагало, что применение такого способа закупки допустимо, но как было установлено в результате анализа ФЗ «О контрактной системе» и положений Бюджетного законодательства применение такого способа не допускается. В данной ситуации предпочтительно использование в качестве способа заключения договора открытого конкурса, поскольку данная процедура в наибольшей степени обеспечивает цели организации пассажирских перевозок. В настоящее время данное предупреждение обжалуется в Арбитражном суде Красноярского края.
Выразила мнение, что ФЗ «Об организации перевозок» нуждается в серьезной доработке.
Заслушали доклад Бехтеревой Т.Ю., специалиста – эксперта Красноярского УФАС России «Проблемы реализации положений Федерального закона от 13.07.2015 № 220 – ФЗ».
Бехтерева Т.Ю. сообщила присутствующим, что принятие ФЗ «Об организации перевозок» не только не решило существовавших проблем, но и добавило новые. Так, в соответствии с положениями ФЗ «Об организации перевозок», организация регулярных перевозок осуществляется путем заключения государственного или муниципального контракта в соответствии с ФЗ «О контрактной системе», однако данный закон не адаптирован под особенности такого рода услуг, поскольку их потребителями является не публичный орган, а население. Из анализа статей 21-24 ФЗ «Об организации перевозок» следует, что закрепленные данными нормами правила применимы лишь к проведению конкурса на заключение договора об организации пассажирских перевозок по нерегулируемым тарифам, однако судебная практика идет по – иному пути, требуя совместного применения положений ФЗ «О контрактной системе» и ФЗ «Об организации перевозок». Для того чтобы устранить данное противоречие необходимо внести изменения в положения, регулирующие порядок определения лица, с которым будет заключен соответствующий контракт.
Обратила внимание, что ФЗ «Об организации перевозок» в действующей редакции не предусматривает в качестве одного из требований к участнику открытого конкурса уровень соблюдения им транспортного законодательства в предшествующий период (количество административных нарушений в сфере транспорта и дорожного движения – по линии ГИБДД и органов транспортного надзора). Отсутствие такого обязательного критерия способно привести к снижению уровня безопасности перевозок.
Помимо этого, отметила, что ФЗ «Об организации перевозок» не содержит требований к акту планирования перевозок.
Захаров В.М. обратился к присутствующим с завершающим словом, подвел итоги слушаний, предложил участникам рынка изложить свои мнения письменно и направить в адрес контролирующих органов, проинформировал присутствовавших, что со стороны антимонопольного органа будет направлено предложение в прокуратуру Красноярского края о создании рабочей группы по выявлению и пресечению фактов незаконных перевозок.